一探現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的起源

【探討與爭(zhēng)鳴】

一探現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的起源

■ 劉小川 唐東會(huì)

現(xiàn)代政府采購(gòu)制度起源于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初的西方資本主義國(guó)家。由于各國(guó)在自然資源、歷史傳統(tǒng)、政策法律、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)價(jià)值觀等方面存在著差異，形成了各具特色的政府采購(gòu)政策模式。

1782年，英國(guó)政府設(shè)立了文具公用局，專門負(fù)責(zé)采購(gòu)政府部門所需的辦公用品和投資建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，英國(guó)開(kāi)始對(duì)政府采購(gòu)立法，規(guī)定了一套政府特有的采購(gòu)程序及規(guī)章制度。例如，對(duì)超過(guò)一定金額的政府采購(gòu)合同，要求必須使用公開(kāi)的、競(jìng)爭(zhēng)的程序進(jìn)行，即實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制度。1861年，美國(guó)通過(guò)了一項(xiàng)聯(lián)邦政府采購(gòu)法，規(guī)定了采購(gòu)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)官員所應(yīng)遵循的程序和方法，其政府部門也對(duì)采購(gòu)行為建立了專門機(jī)構(gòu)和制度，實(shí)行立法管理。這些政府采購(gòu)的立法以及政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的確立與規(guī)范，標(biāo)志著現(xiàn)代政府采購(gòu)政策的初步形成。因此說(shuō)，現(xiàn)代政府采購(gòu)政策的形成是政府加強(qiáng)市場(chǎng)干預(yù)與國(guó)家走向法制管理的產(chǎn)物。

一戰(zhàn)后，政府采購(gòu)的主體逐步由中央政府、地方政府向其他公共組織擴(kuò)展，政府采購(gòu)的范圍也相應(yīng)得以擴(kuò)大。20世紀(jì)30年代以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府采購(gòu)制度在西方國(guó)家大范圍地發(fā)展并日趨完善起來(lái)。在美國(guó)，政府開(kāi)始廣泛運(yùn)用政府采購(gòu)手段開(kāi)展公共事業(yè)，刺激需求。二戰(zhàn)后，西方政府采購(gòu)的政策作用逐步向海外發(fā)展，各國(guó)主動(dòng)運(yùn)用政府采購(gòu)政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)。特別是在60年代到70年代之間，一些發(fā)展中國(guó)家大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展重點(diǎn)工業(yè)，國(guó)際招標(biāo)開(kāi)始得到應(yīng)用；同時(shí)，政府采購(gòu)還被用作保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段，使本來(lái)作為財(cái)政政策的政府采購(gòu)具有了外貿(mào)政策的功能。但總的說(shuō)來(lái)，這一時(shí)期的政府采購(gòu)仍是封閉的，采購(gòu)的主要是國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，政府采購(gòu)政策還未能走向國(guó)際化。

隨著世界貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，各國(guó)相繼構(gòu)筑更多的貿(mào)易壁壘，為限制對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的采購(gòu)，政府采購(gòu)被揉進(jìn)政府的外貿(mào)政策之中，致使貿(mào)易壁壘不斷增加。顯而易見(jiàn)的結(jié)果，不僅損害了發(fā)展中國(guó)家的利益，更損害了發(fā)達(dá)國(guó)家的利益。一些工業(yè)化國(guó)家為了自身的利益，需要更廣泛地開(kāi)拓海外市場(chǎng)，因此其貿(mào)易自由化的呼聲日趨強(qiáng)烈，日益重視政府采購(gòu)這個(gè)潛在的巨大市場(chǎng)，紛紛要求將政府采購(gòu)納入國(guó)際協(xié)議，并利用關(guān)貿(mào)協(xié)定烏拉圭回合的機(jī)會(huì)，在1980年制定了政府采購(gòu)的國(guó)際規(guī)則，即《政府采購(gòu)協(xié)定》（Government Procurement Agreement，以下簡(jiǎn)稱GPA）。GPA的出臺(tái)，標(biāo)志著各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放，政府采購(gòu)政策最終走向了國(guó)際化。當(dāng)然，政府采購(gòu)政策走向國(guó)際化還有一個(gè)重要的原因，這就是政府采購(gòu)合同金額巨大，已成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的最大黑洞。如果不實(shí)行嚴(yán)格的采購(gòu)制度，腐敗就會(huì)層出不窮，嚴(yán)重干擾國(guó)內(nèi)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，妨礙國(guó)際貿(mào)易的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害發(fā)達(dá)國(guó)家的利益，也損害發(fā)展中國(guó)家的利益。

GPA由各締約國(guó)自愿簽署，通過(guò)談判確定政府采購(gòu)開(kāi)放的程度，其性質(zhì)是非強(qiáng)制性的。在關(guān)貿(mào)組織烏拉圭回合談判期間，對(duì)GPA又進(jìn)行了大幅度修改。修改后的GPA規(guī)定，采購(gòu)單位不僅包括中央政府，而且也包括地方政府以及公用事業(yè)單位，并相應(yīng)規(guī)定了各政府組織的貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)的門檻價(jià)。GPA于1996年1月1日正式生效實(shí)施。

在關(guān)貿(mào)組織就政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放問(wèn)題進(jìn)行多邊談判的同時(shí)，一些區(qū)域性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織也將政府采購(gòu)納入地區(qū)貿(mào)易自由化之中。例如，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織于1995年12月通過(guò)的《大阪行動(dòng)議程》，將政府采購(gòu)列為其貿(mào)易投資自由化與便利化的15個(gè)具體領(lǐng)域之一。

（本文節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)政策的思路與框架》一書(shū)，本報(bào)獲原作者授權(quán)發(fā)表）

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