【2012中國政府采購理論與實務研討會發言摘要③】

推廣集中采購是政府采購前行的基礎

---江蘇省政府采購中心副主任 龔云峰

2011年是我國政府采購制度從試點開始走過的第15個年頭，一年中發生了許多引起業內和社會關注的事件。其中，四合一”平臺即公共資源交易平臺在各地的推廣以及引發全國大討論的海口事件和湖南事件，給我留下了很深刻的印象。這些事件的影響面很廣，許多內容涉及政府采購制度建設和法制層面的問題，但主角都與政府采購中心相關。

我在政府采購中心一直工作了13年，親身經歷了本省政府采購歷次重大事件，參與組織了每個重大采購項目，也目睹了《政府采購法》實施后各級政府采購中心的劃轉、變更。政府采購中心在發展了10多年以后，目前是怎樣的一種狀況？這種狀況對于我國政府采購制度推行又會產生什么影響？我想這是相關聯的。《政府采購法》出臺以前，各地政府采購中心相對比較統一，60%以上都在財政部門，為政府采購制度在各地的推廣奠定了基礎。《政府采購法》出臺后，政府采購中心的歸屬五花八門，職能千差萬別，個別省份甚至從省級而下撤銷了政府采購中心。政府采購中心職能的弱化，導致了目前各地公共資源交易平臺的大量出現。這一現象在中央一級沒有出現，但在地方，尤其在市、縣級，相當一部分政府采購中心已不復獨立存在。如果這一現象蔓延到省一級，省級政府采購中心都撤并了，那對政府采購會有什么影響？

政府采購中心歸屬的變化勢必會造成地方財政部門對政府采購監管的失控，因為政府采購中心合并到資源交易平臺以后，這一平臺一般設有專門的監管機構，政府采購不再是由財政部門負責監管了，在各地已經確實有這樣的情況發生并存在。如果說政府采購監管失控，那么還會產生怎樣更進一步的影響呢？我想這也是2012年政府采購界需要探討的問題。我認為，這將對于我國為什么還需要推進政府采購制度問題從基礎上產生動搖。目前政府采購的問題已經很多了，比如天價采購問題、評審專家問題、制度建設方面的問題，這些問題導致政府采購面臨的困難和困惑越來越多，急需有人去解決，如果再失去了集中采購和專業監管，那政府采購的明天是什么？

作為一名多年的政府采購工作者，我一直堅持認為政府采購的管理機構和執行機構，應該是相統一的，機構可以分設，但工作不能分裂。不能夠因為管理機構的需要，而降低政府采購中心的地位。我非常贊同賈康所長提出來的觀點，政府采購首先要推廣集中采購，而不能夠再宣傳推廣部門集中采購和分散采購。從我省的實際情況看，已批準的部門集中采購，基本已不再自行組織采購了，因為自己組織政府采購活動的風險太大，還有部分的部門集中采購，從批準時起，基本都是委托社會中介機構采購，那么，部門集中采購的存在還有什么意義？對于現在提出的認為部門集中采購也是集中采購的一種形式，我個人并不贊同。我認為，部門集中采購某種程度上說就是分散采購的一種方式，而政府采購著重推行的應當是集中采購。多年來，江蘇省的政府采購工作一直保持在全國的前列，其中有一個現象值得關注，就是省本級以及各個市、縣的政府采購中心基本還都在財政部門，一直堅持以集中采購為主。

因此，我認為，必須要高度重視政府采購中心的建設，強化集中采購職能，加大設施投入力度，盡快引入采購資格認證制度。政府采購中心是政府采購的前沿陣地，也是監管部門的得力抓手，如果政府采購中心的工作得不到重視，政府采購制度存在和發展的基礎將會喪失，進而威脅到政府采購制度長期、健康、有序發展。

最后，我提3個建議：

第一，建議政府采購領域的專業媒體應該加強和其他有關媒體的聯絡，對于涉及政府采購內容的報道，能夠建立起信息共享、事前共議的溝通機制，讓社會各界能夠站在更客觀的立場來看待政府采購。

第二，我們應反思政府采購做了這么多年，成績到底在哪里？怎樣才能把政府采購的成果凸顯出來，讓社會各界實實在在感受到政府采購對發展經濟、促進民生等方面產生的作用。   第三，我認為，當前政府采購執行過程中暴露出的很多問題，都與政府采購法律的設計存在缺陷有著很強的關系。《政府采購法》上與《預算法》關聯，下與《合同法》銜接，中與《招標投標法》交叉，但在與相關法律的關聯、銜接、交叉等問題上，處理得都太原則，未能構成完整的法律運行體系，個別地方還存在脫節。建議在制訂《政府采購法實施條例》時，應考慮這些問題。

【核心觀點】

政府采購中心是政府采購的前沿陣地，也是監管部門的得力抓手，如果政府采購中心的工作得不到重視，政府采購制度存在和發展的基礎將會喪失，進而威脅到政府采購制度長期、健康、有序發展。

——龔云峰 政府采購工作常常就預算開展交易活動，而忽略采購工作是提升公共財富與資源價值、使政府工作人員更有效地開展為人民服務活動的保障。應該在一定時間范圍內對當初的采購意圖和設置進行檢驗、評估，并以評估拓展經驗、及時制定出相關的防范舉措。

——倪東生招標是國際上通用的競爭性采購方式，但是在引入我國以后，從理論層面到實踐操作都曲解了招標的本意，變為帶有“中國特色”的招標方式。

——岳小川從宏觀層面看，招標采購活動收益的最大化則有賴于公認的道德規范、公正的法律約束和公平有序的市場秩序3項條件的限制，招標采購收益包括質量、工期、投資的成果大小。

——陳川生

（本版文字 田冬梅）

倪東生：政府采購應建立后評價機制

北京物資學院教授  倪東生

我認為，當前政府采購工作有以下幾個重要問題需引起人們的注意：

一是政府采購有些行為和理念跑偏。行為跑偏主要顯現為媒體批露的所謂“豪華采購”、“天價采購”現象，還有質次價高、缺乏第三方專業驗收以及就預算談采購、就預算談節資率和采購過程的形式化、程序化，在實際操作中缺少對政府采購本質的把握。在理念上則表現為忽略政府采購工作中的那些促進政府工作、服務人民的物資保障性、工具性初衷。

二是政府采購工作缺乏正義推動機制和力量。政府采購工作在建制內缺乏與其相匹配的行政領導和協調地位，也缺少專業的職能管理和研究。即在行政建制內缺少國務院一級的直接行政領導和管理指導。在社會上缺少公共交易職能的權力制衡、監督以及學術研究、社會輿論的有效監督，缺少弱勢正義、實質受損者的救助機制，缺少人大代表的關注和監督制衡者的獨立執法與直接關注。

三是政府采購的核心業務不精。政府采購的核心業務應該是通過采購實踐把公共財富和資源的交易管好。該升的升，該降的降，升的是公共資源的價值和公共財富的價值，降的是采購和使用維護成本。當前政府采購制度執行并沒有把好這一關，因而導致領導和人民群眾都有非議，甚至有人懷疑政府采購工作人員和專家學者能力不足，道德缺失。

四是政府采購的專業性欠缺。政府采購之所以出現這么多的問題，我認為主要是不專業造成的。其一，專業機構和業務的設置缺失，只把政府采購當利益甚至節支看待，沒有將其當做事業、職業、職能看待，上層建筑和經濟基礎的代表不相信執業者，沒有把他們當成“識貨工程師”、“物流服務署”的工作看待，缺少物資保障工作的職能設計和執業行為。其二，從業人員沒有專業基礎，如缺少工程技術、商品專業或采購專業的素養、資格、學位和經驗。其三，缺少全領域、全過程、全面、系統、生態的政府采購實踐技術方法研究。對采購人員的進口和出口沒有設計好，沒能把好關。其四，缺少財政系統以外專業特色型大學的專業支撐和人才培養以及職業資格認證。

五是政采購工作需要后評價機制。政府采購工作常常就預算開展交易活動，而忽略采購工作是提升公共財富與資源價值、使政府工作人員更有效地開展為人民服務活動的保障。應該在一定時間范圍內對當初的采購意圖和設置進行檢驗、評估，并以評估拓展經驗、及時制定出相關的防范舉措。此外，每次采購都要上網，以作為下一個采購項目的依據。而當前我國政府采購制度設計中，恰恰忽略了后評估機制，導致很多可以及時解決的問題未能在第一時間予以糾偏。

政府采購事業是一項功在當代利在千秋的好事，當前我們應該要把這個工作做細、做透、做深入、做規范。

岳小川：改革政府采購制度應從三個視角出發

中機國際招標有限公司第五業務部總經理  岳小川

經過10多年的推廣和發展，我國政府采購制度已經比較完善，但是矛盾與問題也同樣不容忽視，這在2011年表現得尤為明顯。各類媒體的關注、社會各界對政府采購表現出的不信任等，都在一定程度上說明這項制度是到了該總結、梳理的時候了。我認為政府采購制度的改革或者完善應該從以下三個視角出發：

一是采購人的誠信建設與責任感亟待加強。政府采購的參與方有采購人、供應商和代理機構等各相關方。然而，從當前這項制度執行中暴露出的問題來看，采購人在政府采購活動中處于主導地位，但是與其對應的責任并不明晰，串標、買高價產品、指定品牌等都與采購人有著密切的聯系，因此，如何強化對對采購人的監管是當前政府采購制度亟待完善的地方。

具體來說，采購人誠信與責任感的缺失主要表現在以下兩個方面：一方面是權、責不對等。政府采購賦予采購人參與采購活動、確認采購結果等權利，但是卻沒有與之相對應的責任和約束，這在很大程度上就使得政府采購成為采購人實現尋租行為的合法“外衣”。另一方面，采購人在政府采購活動中守法意識缺失，導致采購人規避而非有意識地接受監督。因此，在政府采購制度的完善中，亟待加強的就是采購人的誠信意識和責任意識，要通過制度的完善和法律的健全解決采購人責、權、利對等的問題。

二是兩法的交叉與矛盾亟待解決。《政府采購法》從出臺以來，其適用范圍以及法律調整的范圍都沒有形成一個大家公認的、權威的解釋。對于兩法同時覆蓋的內容，在其具體的規定上確實存在交叉和矛盾之處，這也反映出政府采購的界定存在界限模糊，而主要的模糊地帶是在對財政資金的界定上。直到目前，對于財政性資金也沒有一個準確的、清晰的解釋。

三是招標方式進入我國后成為一種僵化的方式。招標是國際上通用的競爭性采購方式，但是在引入我國以后，從理論層面到實踐操作都曲解了招標的本意，變為帶有“中國特色”的招標方式。

首先，招標的適用范圍有所不同。國際上招標方式的適用范圍相對較窄，一般只適用于大宗的、批量的、簡單的、技術含量較低的貨物或者工程，服務采購不適用招標。而我國目前將公開招標作為政府采購的主要方式，適用于所有的產品與服務，并將其作為解決腐敗和程序規范問題的一種“萬能”方式，其效果有待商榷。

其次，賦予招標方式新的特征，比如投標人數量。國際上通行的招標方式實際上對投標人數量是沒有限制的。而我們目前要求的是投標人必須達到3家以上，才能進行開評標。其實，招標的充分競爭性并不取決于投標人的數量，也并不是只在遞交投標文件的投標人之間形成競爭，而是通過招標信息的公開，在潛在投標人之間形成競爭，這也是為什么國際上不公開潛在投標人數量的重要原因，不管最終的投標人是多少，即使只有一個投標人，他也不知道自己是唯一投標人，在這樣的情況下就有效杜絕了所謂的串標、圍標等現象的產生。

最后，評標委員會的作用有所區別。招標本身的權利應該是由招標人行使，盡管國外也有評標委員會，但其只是招標人的咨詢機構，最終的定標權是在招標人手中。而國內則是希望通過專業的評標委員會替采購人把關，其初衷是好的，但由于各方面法律、制度的未能及時跟進，也產生了一些不必要的問題。

我認為，引入招標投標制度應該是建立在有充分的誠信體系建設的基礎上，而目前我國的誠信體系缺失，在這種情況下，招標投標制度很難達到預期的效果。

陳川生：影響招標采購收益最大化的宏觀變量

中國招標師在線專家 陳川生

2011年，政府采購行業紅紅火火，作為政府職能轉變的一個重要手段，政府采購在承擔正常繁重采購任務的同時，在公共服務采購方面也取得重要成就。而且，這些采購大都涉及民生工程，對于構建和諧社會有著重要作用，從這個意義上說，其影響超過了采購工作本身。在現行采購方式中，招標采購應當說是最公開、公平、公正的一種方式，但即使是這種國際公認的陽光采購方式，也也出現許多負面的案例，直接影響到公眾對政府采購的公信力。這究竟是為什么？

招標采購活動收益最大化的條件

眾所周知，在招標采購活動中，只要采購人行為公正，本次采購項目的成功就有了基本保證。如果招標采購文件編得好，專家聘請得好，即游戲規則公平、科學，評標專家公正、專業，該次招標采購就會取得圓滿成功。但這些條件屬于微觀層次的考量。從宏觀層面看，招標采購活動收益的最大化則有賴于公認的道德規范、公正的法律約束和公平有序的市場秩序3項條件的限制，招標采購收益包括質量、工期、投資的成果大小。

 從道德層面考量，由于多種原因，同10年前相比，我國公認的道德體系近年來受到嚴重破壞。如果社會運行規則出了問題，那么大多數人的道德就不可能沒有缺陷。沒有道德、沒有信任，社會就會充滿陷阱。如某些地方的公路執法只要交錢就可超載；在評標中，只要多一點評審費，個別評標專家就可以違心評標等等，當社會服務都和金錢掛鉤之后，任何監督都顯得蒼白無力。當這些行為成為社會公開的潛規則后，任何法律法規的約束都不可能達到預期目標。

從市場秩序考量，經濟體制改革還需要繼續深化，出于某種需要，國有企業社會化的現象不僅沒有好轉，有些方面反而強化了集團社會化職能。在一些幾萬人、幾十萬人的企業集團中，工程建設項目的招標、物資采購招標等都不可避免地在集團系統內部自行采購，有些屬于必須招標的項目或虛假招標，或規避招標；對一些民生工程，不少地方要求包工隊墊資施工，完工后無錢支付工程費用，造成農民工討薪的“中國現象”。在施工隊伍中資質掛靠、違規招標投標的違法成本很低，各種山寨版產品盛行得不到查處，社會誠信嚴重缺失。有能力獲得項目的“權貴者”多次轉包工程，如吉林高鐵某標段由廚師承包高鐵橋墩建設并在混凝土中摻加了大量劣質煤渣。在這樣一個市場秩序中，招標采購活動的收益包括質量、工期、投資等必然受到極大的限制。

在法律制度方面，在目前社會道德環境條件下，招標采購監督執法形式多于效果，存在事前監督越位、事中監督錯位、事后監督缺位的現象。如在開標環節，執法部門云集，行政監督部門、紀律檢查部門、招標人各有關部門等都愿意參加，因為在一些地方給監督人員發放與評標專家等額的咨詢費是公開的秘密。一些監標人員，一年的灰色收入是其合法工資收入的幾倍，其監督效果可想而知。與此同時，監督異化和監督不作為同時存在，如一些地方出現了“標霸”，越權行政、尋租斂財成為個別地方招標的潛規則，而大量采購項目超預算沒有追究其法人責任。

此外，招標采購法律制度本身的一些環節還需要完善，如評標制度。評標委員會提交的評標報告具有法律約束力，但不能承擔相應的法人責任，集體負責的結果就是集體不負責。這樣，采購項目成了“唐僧肉”就不足為奇。

道德、法律、市場三者互為條件

對于一個國家而言，如果說政治是她的骨骼，經濟是她的血肉，文化則是她的靈魂。而道德則屬于文化在倫理學的范疇。道德屬于上層建筑，因此它必然和經濟基礎相關聯。通過立法，把政府采購納入法制軌道是改革開放后經濟走向市場化的背景下發展起來的，但是，同市場經濟相適應社會體系還停留在原有的系統內，法制化和民主化進程沒有跟上。歷史證明，任何一個國家在走向經濟現代化的過程中都經歷了道德重建的過程，我國也不例外。高尚的道德在法制、平等、民主、富裕的環境下才能逐步沉淀為公民的習慣，我們既要看到道德重建的艱巨性和漫長復雜性，同時又要積極創造條件為局部領域的道德高地添磚加瓦。其中，嚴格法制是建設道德高地的重要武器，如新加坡對強奸犯罪施以鞭刑的制度，輔之有公民的基本保障制度，該國建國近半個世紀只實行過一次涉及強奸的鞭刑。

所謂法律就是“被改造的習慣”，對于具體行為，道德不能解決的問題法律可以強制解決。但是對于社會普遍存在的問題，道德衰敗后，法律同樣無能為力，因為法律是靠人去執行的，應該說，道德環境是法制社會進行法治的基礎條件。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年先生認為，對于道德重建，政府首先要構建一個有利于道德產生和發展的結構，制度必須揚善抑惡，其中健全法制是重要途徑，其次還要發揮社會的力量。所以，在規范政府采購活動中應盡快出臺《政府采購法實施條例》，加大采購透明度，通過社會監督達到社會公益目的。我建議，參照國外先進經驗，在條例中應對政府采購監督人員實行職業資格制度和嚴格的責任追究制度，不僅要追究采購相關人員的責任，還要追究預算管理人員的責任。

現在采購市場由于道德和法律層面出了問題而存在陷阱，主要是缺乏誠信。比如，黑心棉、地溝油、假酒、山寨產品充斥市場等現象得不到懲處，其中有法律不健全的因素，但最根本的是這些案件可能和當地的某些權貴利益集團有牽連。如法律不能保護守法者，違法反而能更快致富，市場一定是混亂的、不公正的，在這種市場環境下，必然會發生招標采購比市場直接采購還貴的怪現象，扭曲的市場將撕裂社會的公平和正義，反過來對社會道德產生災難性影響。顯然，由于部門、地區、集團利益的驅動，在當今道德環境下整頓市場秩序的工作也是艱巨的、漫長的。

道德、法律、市場3個不同范疇影響了招標采購的最大收益，三者互為條件，又相互滲透和影響。因此，對政府采購工作出現的問題要綜合治理。既不能消極等待，又不能盲目樂觀，一定要打持久戰。