合作創新采購：一種全新的采購方式與合同管理制度（上）

【聚焦合作創新采購】

編者按

近日，財政部就《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見。繼框架協議采購方式后，政府采購又將增加一種新的采購方式。為此，本版特設專欄，邀請業內專家對合作創新采購的頂層設計建言獻策，為相關部門提供參考。

合作創新采購：一種全新的采購方式與合同管理制度（上）

■ 王周歡

合作創新的重要特征是基于采購人與研發供應商之間的合作關系，而合作創新采購是采購人通過競爭程序確定研發供應商共同實施研發，共擔研發風險，并由采購人購買創新產品的采購活動，故其采購程序較為復雜，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規定的采購方式難以完全適用。《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）探索了一種全新的采購方式——合作創新采購方式。在合同管理制度上，研發合同的當事人基于合作而形成權利和義務關系，故其合同性質也較為復雜，且合同的定價方式采用成本補償與績效激勵相結合的定價方式，明顯有別于一般政府采購合同。本文試圖對合作創新采購方式的程序創新以及研發合同的性質與管理進行探討。

合作創新采購方式的程序

——歐盟創新采購程序。

創新采購在國際上有較為成熟的做法，如歐盟創新采購指南，為各國提供了可資借鑒的實踐經驗。在討論《征求意見稿》前，不妨先看看歐盟創新采購指南。其規定的創新采購程序較多，主要有以下三種：一是競爭性談判程序。在此情況下，市場上沒有現成的解決方案，公共購買者通過談判調整現有的要素或條件，以開發一個創新的解決方案，滿足技術規范中描述的需求。

二是競爭性對話，即一個兩輪的程序。公共購買者在描述性文件中確定其需求，設定對候選人的最低要求，并根據最佳價格質量比來確定合同授予標準。在對候選人的選擇標準核實后，公共購買者開始與符合最低要求的參與者進行競爭性對話，參與者可以提出廣泛的解決方案。一旦公共購買者認為競爭性對話達到了最佳階段，剩下的參與者就會被要求提交最后的報價，而合同則在最佳價格質量比的基礎上授予。

三是創新伙伴關系，即歐盟公共采購指令規定的一種相對較新的公共采購程序。創新伙伴關系的主要特點是創新發生在合同執行過程中。一旦公共購買者與創新的最佳潛在供應商簽訂了合同，該供應商就會被期望創造出創新的解決方案，并確保其為公共購買者實施。創新伙伴關系的過程分三個階段進行。第一階段是選擇合作伙伴，即通過征集競爭程序，選擇一個（或多個）最合適的合作伙伴，授予建立創新伙伴關系的合同。第二階段是合作伙伴與公共購買者合作，開發新的解決方案。此階段還可以進一步劃分為指定用于評估概念、開發原型、測試性能等環節，而在每個環節，合作伙伴的數量可能會根據預先確定的標準而減少。第三階段是商業階段，即合作伙伴提供最終結果，但前提是這些結果必須符合公共購買者和合作伙伴之間商定的性能水平和最高成本。雖然該程序被稱為伙伴關系，參與者被稱為合作伙伴，但其仍屬于公共采購程序，須遵守歐盟和世貿組織的相關規則。

——《征求意見稿》的采購程序。

《征求意見稿》將合作創新采購分為訂購和首購兩階段，類似于歐盟的創新合作伙伴關系。訂購是指采購人提出研發目標，與供應商合作研發創新產品并共擔研發風險的活動。首購是指對于研發成功的創新產品，采購人按照研發合同約定采購一定數量或者一定金額相應產品的活動。將訂購與首購結合作為合作創新采購的程序是《征求意見稿》在制度上的創新。

訂購階段的環節較多，包括創新概念交流、研發競爭談判、研發中期談判和創新產品驗收等。

第一個環節是創新概念交流，屬于全新的概念。《征求意見稿》第十七條規定了創新概念交流的內容，包括創新產品最低研發目標和應用場景、最高研發費用及采購方案的其他相關內容。因此，在創新概念交流前，采購人應當明確創新產品的最低研發目標和最高研發費用。最低研發目標包括創新產品的主要功能和性能、主要服務內容、服務標準及其他產出目標。最高研發費用包括創新產品的研發成本補償費用和首購費用，還可以按研發成本補償的一定比例設定激勵費用。為確定最低研發目標和最高研發費用，采購人應當開展市場調研和專家論證，從而掌握行業發展現狀、科技發展水平和研發能力等。對比歐盟創新采購指南，其要求在實施創新合作伙伴關系時，公共購買者需要對相關市場進行充分的調查，一方面確定市場上尚未存在創新解決方案，從而提出可行的需求，以尋找創新的解決方案；另一方面確定用于選擇具有最佳研究和開發能力的合作伙伴的標準，以及提供創新解決方案的實際執行能力的標準。

第二個環節是研發競爭談判。概念交流的目的是完善創新采購方案，制定研發談判文件。《征求意見稿》對研發供應商的選擇采取競爭性談判的方式，即研發競爭談判。在整個訂購階段的所有環節，都需要談判小組參與談判。《征求意見稿》規定，采購人應當組建談判小組，談判小組由采購人代表和評審專家共5人以上單數組成。采購人應當自行選定相應專業領域的評審專家。對比歐盟創新采購指南，其要求建立一個由相關領域的專家組成的多學科項目小組，值得借鑒。談判小組不只是參與競爭性談判評審，還要參與創新概念交流、研發中期談判和創新產品驗收，因此，成立一個由相關領域的專家組成的多學科項目小組更為合適。

采購人向所有參與創新概念交流的供應商提供談判文件，邀請其參加研發競爭談判。供應商根據談判文件編制響應文件，對研發談判文件的要求作出實質性響應。《征求意見稿》第二十一條規定了研發競爭談判內容與談判要求。談判主要圍繞創新產品最低研發目標、研發成本補償的費用、中期談判節點和標志性成果，以及對供應商研發方案的調整建議等。研發競爭談判采取綜合評分法，經評審確定研發供應商，研發供應商數量最多不得超過3家。對比歐盟創新采購指南，其要求與多個合作伙伴建立創新伙伴關系。如此一來，既可以促進競爭，又能探索不同的解決方案。

第三個環節是研發中期談判和創新產品驗收。研發供應商根據研發合同實施研發活動，采購人則根據研發合同約定，組織談判小組與研發供應商在不同研發階段就研發進度、標志性成果、驗收方法與標準、成本補償范圍和補償額度等問題進行研發中期談判。可以說，研發中期談判是采購人與供應商合作研發的重要內容。在每一階段約定期限到期后，研發供應商應當提交成果報告和成本說明，而采購人根據研發合同約定和研發中期談判結果支付研發成本補償費用。中期談判的目的是對標志性成果進行評估，從而確定后續的研發活動。研發供應商提供的標志性成果滿足要求的，進入下一研發階段；研發供應商未按照約定完成標志性成果的，按照研發合同所約定的淘汰規則予以淘汰并終止研發合同。

研發過程存在諸多不確定性因素和風險，如在研發合同履行中，因市場已出現擬研發創新產品的同類產品，或出現無法克服的技術困難致使研發失敗等，都可能導致研發合同的終止。對于研發合同終止的情況，采購人應當按研發合同約定向研發供應商支付相應的研發成本補償費用，體現了合作創新采購風險共擔的原則。對比歐盟創新采購指南，其要求合作伙伴關系確定績效目標，且合同中績效條款將使買方能夠衡量合規水平的指標，從而監測績效質量。如果沒有達到技術、運營或經濟績效目標，則終止合同；如果市場提供了替代的解決方案，創新合作關系變得多余，則終止合同。

在研發中期談判后，未被淘汰的供應商繼續研發活動。對于研發供應商提交的最終定型的創新產品，采購人應當按照研發合同約定的驗收方法與標準開展驗收。對通過驗收的創新產品，采購人應當按照研發合同約定進行成本補償。

合作創新采購的第二階段是首購。《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》規定，首購是指對于國內企業或科研機構生產或開發的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經濟發展要求、代表先進技術發展方向的首次投向市場的產品，通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為。《征求意見稿》規定的首購是合作創新的一個階段，是對訂購階段所產生的創新產品實施的購買。

《征求意見稿》第二十六條規定了確定首購產品的方法，即只有一家研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人直接確定其為首購產品；有兩家以上研發供應商研制的創新產品通過驗收的，采購人應當組織談判小組評審，并根據研發合同約定的評審標準確定一家研發供應商的創新產品為首購產品。《征求意見稿》規定首購評審采取綜合評分法。評審因素主要包括創新產品的功能、性能、價格、售后服務方案等。對比歐盟創新采購指南，競爭性對話根據最佳價格質量比來確定合同授予標準。筆者認為，在首購評審中主要考慮創新產品的性能和價格，因此采用性能價格比評審方法更為合適。

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