裴育：政府采購應實行責任終身制

如何讓審計監(jiān)督在政府采購實踐中發(fā)揮更為重要的作用，本文作者提出——

裴育：政府采購應實行責任終身制 

建立責任追究機制，實行政府采購責任終身制，不以責任人是否在任為標準。同時，賦予審計部門執(zhí)法權，加大處罰力度。

政府采購是公共受托責任，也屬于委托代理問題，如果監(jiān)督不到位，一定會產生相關問題。筆者結合審計實踐中的一些問題，對進一步強化政府采購審計監(jiān)督問題提一些自己的看法。

實踐的主要難點

筆者認為，目前政府采購審計實踐存在以下幾個難點：

第一，法律依據比較缺乏。我國自2003年《政府采購法》實施以來，相關實施細則一直沒有明確，使得政府采購各項監(jiān)督內容不能落實到位，可操作性不強。同時，招投投標審計是政府采購審計中的重點，但是可供審計機關參照的法律依據僅有《招標投標法》，這就很難適應政府采購績效審計的現(xiàn)實需要。

第二，缺乏公認可行的績效審計標準。隨著政府采購規(guī)模擴大和采購范圍拓展，納稅人對政府采購的關注度也日益提高，不僅關注政府采購開支是否合理、合法，而且還關注采購資金是否得到有效利用、采購效果是否明顯等。這就需要一個公認統(tǒng)一的績效評價標準，有利于審計人員進行績效評價進而得出合理的審計結論。我國現(xiàn)在普遍采用的評價指標就是采購資金節(jié)約額和采購資金節(jié)約率，這兩個指標不能充分反映政府采購的績效。因此，審計人員對政府采購績效的評價就無據可依，進而影響到績效審計的質量。同時，全國的審計干部隊伍規(guī)模小、任務重，他們在政府采購審計中進行延伸審計的很少，只能選擇一些比較典型的項目來做。鑒于績效審計評價無標準可據，目前進行績效審計很困難，只能做一些合法合規(guī)性審計。

第三，政府采購監(jiān)督職能交叉。在與相關監(jiān)督部門的關系協(xié)調上，審計人員可能感覺比較困難。《政府采購法》第五十九條規(guī)定:政府采購監(jiān)督管理部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構的監(jiān)督檢查。第六十八條規(guī)定:審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當事人有關政府采購活動，應當接受審計機關的審計監(jiān)督。第六十九條規(guī)定:監(jiān)察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。盡管相關法律法規(guī)對政府采購監(jiān)管部門的職責進行了界定，但是由于各個部門的具體職責規(guī)定不清，與此同時各個部門之間缺乏良好的協(xié)調機制，從而導致各監(jiān)督職能部門之間職能交叉，出現(xiàn)多頭監(jiān)管和無人監(jiān)管的局面。這樣，審計監(jiān)督的獨立性在較大程度上受到影響。

第四，缺乏應有的責任追究機制。目前審計部門參與政府采購審計，主要是事后審計。事后審計時，資金其實已經花出去了，形成浪費還是節(jié)約已是既定事實。對于采購預算的編制不合理、采購方式的不合規(guī)、招標程序不合法等問題，由于《審計法》規(guī)定，審計機關只有披露權，沒有處罰權，難以真正起到應有的震攝作用。同時，有不少情況屬于先調離后審計，在問題定性時，因應負責的人員要么調離要么退休而導致無人負責的結果。

第五，審計隊伍建設不能適應政府采購績效審計的要求。政府采購績效審計不僅需要懂財會和資金審核的專業(yè)人員，更需要懂政府采購相關的工程學、法學、物流管理、招投標管理等專業(yè)人員，這幾年審計人員的隊伍發(fā)展很快，事務性工作很多，知識結構以財務、審計為主，除了做財政預算執(zhí)行審計，還要做金融審計、國企審計、經濟責任審計等，審計隊伍知識更新跟不上政府采購業(yè)務快速發(fā)展的需要。

解決思路

針對這些難點，筆者認為，應從以下幾方面解決：

第一，盡快完善政府采購法制建設，尤其是從操作層面上細化政府采購的各個環(huán)節(jié)，讓政府采購監(jiān)督有法可依。

第二，制訂和細化相應的評價標準，特別是評價標準應該與績效掛鉤。在構建政府采購績效審計指標體系時，不僅要考慮經濟效益指標，還應考慮到社會和環(huán)境效益指標，如采購預算編制的完整性與及時性、采購流程的合理性、采購方式審批的合法性、招標文件制作的規(guī)范性，專家評委抽取的合法性、采購商品或工程對環(huán)境的影響程度、社會對政府集中采購的滿意度等。

第三，政府采購審計可以前移到預算編制環(huán)節(jié)。如果預算做好了，后期的一系列問題就可以大幅度減少。

第四，建立健全監(jiān)督職能溝通合作機制，明確各自的責任，分工負責。同時，審計、紀檢、監(jiān)察部門需要建立一個實現(xiàn)多方共贏和共享信息的平臺，讓政府采購相關數據公開、透明，將政府采購置于陽光下操作，避免政府采購過程中的腐敗現(xiàn)象。

第五，建立責任追究機制，加大處罰力度。從制度設計角度來看，如果說在分散采購時會出現(xiàn)分散腐敗的話，就像農村用的篩子一樣，會有很多窟窿（即分散腐?。?，對于這些眾多的分散腐敗很難進行監(jiān)管，同時，監(jiān)管成本高昂。現(xiàn)在集中起來，有可能變成一個大窟窿（即集中腐敗），這時，加強監(jiān)管完全是可能的，監(jiān)管成本也是可控的。如此就可以有效防止集中性政府采購中的腐敗問題。為此，應建立責任追究機制，實行政府采購責任終身制，不以責任人是否在任為標準。同時，賦予審計部門執(zhí)法權，加大處罰力度，將可以從根本上防范集中性政府采購的腐敗風險，達到預期的審計效果。

第六，加強審計干部隊伍建設，尤其要加大政府采購業(yè)務相關的知識培訓與更新力度，讓審計人員掌握政府采購具體內容、方法與技巧，掌握政府采購績效評價方法，這樣才能真正進行有效的政府采購績效審計工作，發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用。(作者系南京審計學院經濟學院院長)