政府采購制度迎來重要轉(zhuǎn)折

【聚焦合作創(chuàng)新采購】

政府采購制度迎來重要轉(zhuǎn)折

■ 白志遠

近年來，由于國內(nèi)外環(huán)境和影響因素的變化，我國經(jīng)濟發(fā)展受到較大影響。雖然國家加大了研發(fā)投入力度、稅收抵免優(yōu)惠、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等，也取得了一定成效，但這不足以解決當(dāng)前面臨的諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，與研發(fā)補貼相比，政府采購在眾多領(lǐng)域更能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力。《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的出臺，標(biāo)志著我國堅持走創(chuàng)新發(fā)展道路的決心，也彰顯了我國政府采購制度將邁出重大一步，迎來重要轉(zhuǎn)折。

政府采購由財政支出的管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要工具

《征求意見稿》第一條便開宗明義，指出為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)要求，支持應(yīng)用科技創(chuàng)新，制定了該辦法。換言之，采購項目需符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，并能夠提出一些具有突破性和創(chuàng)新的解決方案。

在筆者看來，合作創(chuàng)新采購合同可以分為一般采購合同和戰(zhàn)略采購合同。在第一個層次上，政府采購?fù)ǔＷ寗?chuàng)新成為招標(biāo)和評估采購文件的基本標(biāo)準(zhǔn)。在第二個層次上，政府采購旨在鼓勵和促進某些技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的需求，并在刺激市場時使用。一旦《征求意見稿》正式生效，政府采購對國家基本目標(biāo)的實現(xiàn)將具有戰(zhàn)略性作用，并在政府提供公共安全和服務(wù)、體現(xiàn)政府能力中承擔(dān)更多責(zé)任。換言之，《征求意見稿》將推動政府采購從節(jié)支防腐的財政管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略實現(xiàn)的政策杠桿工具。

從需求側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動促進供給側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動

近年來，為了突出企業(yè)科技創(chuàng)新的主體地位，完善創(chuàng)新激勵機制，改善國內(nèi)創(chuàng)新環(huán)境，我國通過政府采購方式對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)推出了針對性政策，對于科技創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用。但筆者認(rèn)為，政府采購創(chuàng)新政策工具體系還需進一步完善，且政府采購相關(guān)配套政策仍有不足。

因為傳統(tǒng)的供給側(cè)創(chuàng)新政策不足以應(yīng)對諸多挑戰(zhàn)，特別是競爭力帶來的變化問題，所以需求側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動成為化解挑戰(zhàn)的政策焦點。筆者認(rèn)為，政府采購是需求側(cè)創(chuàng)新政策舉措的核心，原因在于政府可以憑借其強大的購買力來創(chuàng)造和增強創(chuàng)新需求，同時也使其能夠在某些時候充當(dāng)領(lǐng)先用戶，從而產(chǎn)生讓他人跟隨的信號效應(yīng)。此外，政府也可以利用其權(quán)力產(chǎn)生巨大的影響，使創(chuàng)新得到廣泛傳播，促進供給側(cè)創(chuàng)新驅(qū)動。

《征求意見稿》將政府采購創(chuàng)新作為以任務(wù)為導(dǎo)向的創(chuàng)新政策。這不僅包括在供給側(cè)發(fā)揮作用的創(chuàng)新政策，而且也包括在需求側(cè)發(fā)揮創(chuàng)新作用的政策，尤其是實現(xiàn)未來需求的創(chuàng)新政策。

目前，社會存在的尚未解決的問題通常與高成本的挑戰(zhàn)有關(guān)。要解決好這些挑戰(zhàn)并使其化解過程變得可控，需要將其反映在更明確的政策中，也就是將這些重大挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為需求驅(qū)動的政策。傳統(tǒng)采購方式可能并不利于實現(xiàn)創(chuàng)新目標(biāo)，原因在于其可能會扼殺采購項目的創(chuàng)新性。

為了在政府采購實踐中追求創(chuàng)新目標(biāo)的實現(xiàn)，發(fā)揮政府采購合理配置政府資源和創(chuàng)新解決方案的潛力，《征求意見稿》通過合作創(chuàng)新采購方式，積極發(fā)揮政府采購政策功能，以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競爭及采購人與供應(yīng)商風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)了多重政府采購政策組合激勵創(chuàng)新、創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣一體化管理。同時，合作創(chuàng)新采購方式是在我國首購和訂購政策經(jīng)驗并借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上研究制定的，也是目前國際上較為先進的采購方式。

合作創(chuàng)新采購方式多階段化解不確定性風(fēng)險

在筆者看來，政府采購的所有創(chuàng)新領(lǐng)域都需要新的管理方式和新的采購戰(zhàn)略，即從傳統(tǒng)的偏向規(guī)避風(fēng)險的政府采購轉(zhuǎn)向聚焦長期規(guī)劃和風(fēng)險管理的政府采購。此時，高風(fēng)險與高成本仍舊是政策目標(biāo)能否創(chuàng)新實現(xiàn)的重要障礙因素。《征求意見稿》詳細(xì)規(guī)定了如何開展創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競爭談判評審、研發(fā)中期談判、創(chuàng)新產(chǎn)品驗收等環(huán)節(jié)。通過多階段的采購活動，采購人與供應(yīng)商共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險，以開發(fā)創(chuàng)新解決方案。創(chuàng)新風(fēng)險在合作創(chuàng)新采購的過程中得到改善，從而降低其不確定性。

但《征求意見稿》本身就是一種制度創(chuàng)新，還需要進一步完善。一是采購人在合作創(chuàng)新采購中的權(quán)責(zé)不明晰，加上合作創(chuàng)新采購難度較大，將會使采購人盡量回避合作創(chuàng)新采購方式。對此，筆者建議，應(yīng)進一步壓實采購人主體責(zé)任，制定更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟少徣藱?quán)責(zé)范圍，并在鼓勵采購人開展合作創(chuàng)新采購的同時，給予多種形式的指導(dǎo)。

二是盡管合作創(chuàng)新采購預(yù)算被列入部門預(yù)算研發(fā)經(jīng)費，但目前尚未明確相應(yīng)比例和具體要求，可能會導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行力度較弱，也可能研發(fā)經(jīng)費全部被安排為合作創(chuàng)新采購項目。對此，筆者建議，相關(guān)部門應(yīng)每年制定創(chuàng)新規(guī)劃，以促使整體目標(biāo)落實。同時，由一級預(yù)算單位依據(jù)本部門職能和目標(biāo)規(guī)劃，制定本部門或者與其他部門協(xié)同創(chuàng)新的需求清單，以便合理有效地編制預(yù)算。

三是盡管合作創(chuàng)新采購方式能夠在一定程度上化解采購過程中的有關(guān)風(fēng)險，但由于這種采購方式本身操作難度較大，既需要采購部門與政策制定者及利益相關(guān)者的多方參與，又需要供求雙方之間不斷溝通協(xié)調(diào)。同時，這些環(huán)節(jié)也會增加風(fēng)險節(jié)點，需要加強整個采購過程的風(fēng)險管理。此外，相關(guān)采購人員還需具備專業(yè)的采購知識和豐富的實踐經(jīng)驗，將有助于降低合作創(chuàng)新采購失敗產(chǎn)生的機會成本。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)政府采購研究所執(zhí)行主任、博士生導(dǎo)師）

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