惡意投訴不可取

【案例看臺(tái)】

惡意投訴不可取

——從一起行政訴訟案件思考政府采購(gòu)供應(yīng)商的維權(quán)路徑

■ 鄭梅清 林益涵

政府采購(gòu)制度的基礎(chǔ)在于建立一種公平競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)環(huán)境，而質(zhì)疑投訴是專門面向供應(yīng)商的法律救濟(jì)制度，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要抓手之一。2017年12月，北京市高級(jí)人民法院就“Y公司與財(cái)政部行政處罰決定案”作出終審判決。該案涉及“以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴”的認(rèn)定及處罰，對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商依法維權(quán)有重要參考意義。

案情摘要

S單位委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開展機(jī)房建設(shè)采購(gòu)項(xiàng)目，在中標(biāo)公告發(fā)布后，Y公司認(rèn)為項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過(guò)程違法違規(guī)，先后提出質(zhì)疑、投訴，并提交了評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)錄音文件。財(cái)政部經(jīng)調(diào)查后作出投訴及監(jiān)督檢查處理決定，認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生過(guò)程違法，責(zé)令重新開展采購(gòu)活動(dòng)。

后財(cái)政部收到舉報(bào)材料，反映Y公司在提出質(zhì)疑和投訴時(shí)使用的證據(jù)材料是非法獲取的，要求對(duì)其處罰。財(cái)政部啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，并分三次收到Y(jié)公司的回復(fù)材料，Y公司稱評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)錄音光盤系某評(píng)標(biāo)知情人士認(rèn)為評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)不公正，事后主動(dòng)提供給公司銷售人員（已離職），但其無(wú)法提供錄音文件獲取方式的細(xì)節(jié)證據(jù)，并強(qiáng)調(diào)其提供錄音僅作為調(diào)查線索。經(jīng)電話溝通，該銷售人員稱其系通過(guò)匿名郵件收到評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)錄音文件并交給Y公司。對(duì)此，Y公司請(qǐng)求財(cái)政部調(diào)查核實(shí)。

隨后，財(cái)政部作出行政處罰事項(xiàng)告知書，告知Y公司在投訴時(shí)使用本應(yīng)對(duì)其保密的評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)錄音材料，對(duì)員工獲取該證明材料手段的合法性應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，Y公司應(yīng)對(duì)員工以非法手段獲得證據(jù)材料的行為承擔(dān)法律責(zé)任，擬依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下稱實(shí)施條例）第七十三條的規(guī)定作出行政處罰。后Y公司提出申辨，財(cái)政部認(rèn)為申辯理由不成立，作出將Y公司列入不良行為記錄名單，1年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的被訴處罰決定。

Y公司不服訴至法院，一審法院認(rèn)為被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，判決駁回Y公司的訴訟請(qǐng)求。Y公司不服提起上訴，二審法院維持一審判決。

立法原意

——質(zhì)疑、投訴舉證責(zé)任分配。隨著我國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，供應(yīng)商規(guī)則意識(shí)及維權(quán)意識(shí)明顯提高，質(zhì)疑投訴數(shù)量也逐年增長(zhǎng)。經(jīng)檢索中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)，財(cái)政部自2017年至2024年4月25日共發(fā)布投訴處理公告1224條。

質(zhì)疑、投訴成本幾乎為零，且提出質(zhì)疑和投訴的要求非常低，供應(yīng)商只要認(rèn)為采購(gòu)文件、過(guò)程和結(jié)果使自己權(quán)益受到損害就可以提出質(zhì)疑，因未得到答復(fù)或?qū)Υ饛?fù)不滿意就可以提起投訴。為防止供應(yīng)商濫用質(zhì)疑投訴權(quán)，實(shí)施條例第五十五條規(guī)定：“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。”《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下稱94號(hào)令）第二十五條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的投訴事項(xiàng)，投訴人未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該投訴事項(xiàng)不成立”。這就明確了“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任分配原則，對(duì)降低質(zhì)疑投訴的隨意性有一定制約作用。

同時(shí)，在政府采購(gòu)程序合法合規(guī)的情況下，供應(yīng)商無(wú)法獲取其他供應(yīng)商的響應(yīng)文件及評(píng)審過(guò)程的信息。結(jié)合實(shí)施條例第五十六條及94號(hào)令第二十三條有關(guān)“財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證”規(guī)定，對(duì)于投訴人依法不應(yīng)當(dāng)獲取的保密信息，財(cái)政部門可以依行政職權(quán)要求采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱招標(biāo)采購(gòu)單位）提供，或者投訴人有證據(jù)可以證明但難以獲取的證據(jù)材料，也可以申請(qǐng)財(cái)政部門調(diào)查取證。因此，供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴需提供必要的證明材料或明確的線索，但無(wú)須承擔(dān)提供充分、確鑿證據(jù)的完備舉證責(zé)任。

——虛假、惡意投訴為法律所禁止。誠(chéng)實(shí)信用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本道德準(zhǔn)則，也是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本法律原則。供應(yīng)商虛假、惡意投訴本身是一種不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，與誠(chéng)實(shí)信用原則背道而馳。從司法實(shí)踐來(lái)看，包括我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)更傾向于排除非法證據(jù)，如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十三條第三款規(guī)定：“以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。”

一旦供應(yīng)商破壞采購(gòu)活動(dòng)規(guī)則的證據(jù)被采納，則可能會(huì)出現(xiàn)更多違法活動(dòng)，最終破壞法律所確立的秩序。因此，實(shí)施條例第五十七條第一款、94號(hào)令第二十九條規(guī)定，投訴人捏造事實(shí)、提供虛假材料或以非法手段取得證明材料的，財(cái)政部門應(yīng)予以駁回。此外，財(cái)政部門還應(yīng)按照實(shí)施條例第七十三條、94號(hào)令第三十七條第二款的規(guī)定予以懲治。

認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

——何為非法手段？“以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴”強(qiáng)調(diào)手段的非法性，但政府采購(gòu)法律法規(guī)并未對(duì)“非法手段”進(jìn)行界定。實(shí)施條例釋義中指出：“‘非法手段取得證明材料’，是指采取欺騙、強(qiáng)迫、威脅、利誘等手段取得相關(guān)投訴所需的證明材料。”

實(shí)踐中，通常以投訴人提交的材料是其依法不應(yīng)獲得，且投訴人無(wú)法證明其取得該材料方式合法作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部于2016年就惡意投訴作出數(shù)個(gè)行政處罰，如投訴人提交評(píng)審錄音證明采購(gòu)人代表在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)發(fā)表傾向性言論，或者采取偷拍方式獲取競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的投標(biāo)文件等。

——是線索而非證明材料？Y公司上訴時(shí)提出，其提供的錄音材料是線索而非證據(jù)，更談不上以非法手段取得的證明材料。

二審法院認(rèn)為，實(shí)施條例第四十條第一款規(guī)定：“政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)遵守評(píng)審工作紀(jì)律，不得泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況和評(píng)審中獲悉的商業(yè)秘密。”“遵守評(píng)審工作紀(jì)律”不僅是對(duì)評(píng)審專家和招標(biāo)采購(gòu)單位的要求，而且也是為所有評(píng)審活動(dòng)參與人所確立的義務(wù)。Y公司作為供應(yīng)商未參與評(píng)審過(guò)程，不應(yīng)知悉評(píng)審情況。證明材料是指據(jù)以佐證觀點(diǎn)的物質(zhì)或資料。Y公司認(rèn)為評(píng)標(biāo)存在違紀(jì)違規(guī)情形侵害其合法權(quán)益，并以涉案錄音材料作為佐證，即使該材料是財(cái)政部展開調(diào)查的“線索”，也沒有改變?cè)摬牧献鳛閅公司投訴“證明材料”使用的性質(zhì)和地位。

——證明材料來(lái)源合法性的舉證責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？Y公司上訴時(shí)提出，錄音材料來(lái)源是否合法的舉證責(zé)任在財(cái)政部，而財(cái)政部并無(wú)證據(jù)證明其以非法手段取得證明材料。

二審法院認(rèn)為，行政訴訟奉行被告負(fù)舉證責(zé)任規(guī)則，并不意味著行政機(jī)關(guān)在行政程序中不能讓行政相對(duì)人就其涉嫌違法的行為承擔(dān)說(shuō)明責(zé)任并提供排除其涉嫌違法行為的相應(yīng)證據(jù)。Y公司并非涉案錄音材料的合法知情人，其對(duì)如何獲取依法不應(yīng)知悉的證明材料及獲取渠道是否合法正當(dāng)最清楚。不論在法理上，還是在事理抑或常識(shí)上，Y公司對(duì)其涉嫌以非法手段獲取證明材料的行為既有合理說(shuō)明和提供相應(yīng)證據(jù)的能力，更有相應(yīng)的義務(wù)。如果無(wú)正當(dāng)理由拒不說(shuō)明并提供相應(yīng)證據(jù)或提供證據(jù)不足以排除其違法嫌疑的，應(yīng)作出對(duì)Y公司不利的認(rèn)定。

需要說(shuō)明的是，94號(hào)令第二十九條第（四）項(xiàng)將“非法手段取得證明材料”解釋為“證據(jù)來(lái)源的合法性存在明顯疑問(wèn)，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法取得證明材料”，明確了由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的不利法律后果，但財(cái)政部對(duì)Y公司作出行政處罰時(shí)94號(hào)令尚未施行。在法律沒有明文規(guī)定的情形下，法院按照社會(huì)公眾普遍認(rèn)同的實(shí)踐準(zhǔn)則進(jìn)行裁判，體現(xiàn)了“公道自在人心”的精神。

——違法行為客觀存在的應(yīng)“將功折罪”？Y公司上訴時(shí)提出，其提供錄音材料目的是揭露違法行為，財(cái)政部也查證屬實(shí)，屬于立功行為，未造成任何社會(huì)危害后果，應(yīng)免于處罰。

二審法院認(rèn)為，維護(hù)公平公正和誠(chéng)實(shí)信用既是財(cái)政部門履行監(jiān)管職責(zé)的目標(biāo)要求，又是招投標(biāo)參與主體的基本遵循。當(dāng)事人以非法手段獲取證明材料并進(jìn)行投訴，不論投訴事項(xiàng)成立與否，都是違背誠(chéng)實(shí)信用的行為，破壞了政府采購(gòu)公平公正秩序。惡意投訴人需要受到法律制裁，這既是義務(wù)與責(zé)任相匹配的必然要求，也是維護(hù)政府采購(gòu)法律秩序的需要，更是塑造社會(huì)誠(chéng)實(shí)信用所必需。財(cái)政部綜合考慮Y公司違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度，將其列入不良行為記錄名單，禁止其1年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)，不存在明顯不當(dāng)。

相關(guān)思考

——非法手段獲取證據(jù)的質(zhì)疑處理。政府采購(gòu)法律法規(guī)未對(duì)非法手段獲取證據(jù)的質(zhì)疑如何處理作出規(guī)定。根據(jù)94號(hào)令第十三條“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”的規(guī)定，供應(yīng)商只要在法定期內(nèi)提出質(zhì)疑，招標(biāo)采購(gòu)單位就應(yīng)當(dāng)受理并答復(fù)，這其中也包括非法證據(jù)的質(zhì)疑。考慮到非法手段獲取證據(jù)的質(zhì)疑行為本身帶有主觀惡意，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)報(bào)告給財(cái)政部門，由財(cái)政部門啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序予以處理。

——駁回投訴不影響查處違法行為。質(zhì)疑投訴制度是供應(yīng)商在合法權(quán)益遭受損害時(shí)尋求權(quán)利救濟(jì)的重要手段，基本功能在于權(quán)利救濟(jì)，而監(jiān)督檢查制度是對(duì)采購(gòu)活動(dòng)合法性進(jìn)行監(jiān)督，任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)違法行為進(jìn)行控告檢舉。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》分設(shè)“質(zhì)疑與投訴”與“監(jiān)督檢查”兩個(gè)章節(jié)，說(shuō)明兩種制度功能互補(bǔ)，各有側(cè)重。對(duì)于采購(gòu)活動(dòng)存在的違法違規(guī)行為，財(cái)政部門應(yīng)啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序，并不因駁回投訴而終止。

——多環(huán)節(jié)發(fā)力讓惡意投訴無(wú)處遁形。一是避免泄露商業(yè)秘密。保護(hù)商業(yè)秘密的目的是為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，響應(yīng)文件中非依法公開的內(nèi)容屬于保密信息，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)妥善保存響應(yīng)文件。

二是加強(qiáng)評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)管理。招標(biāo)采購(gòu)單位要對(duì)開評(píng)標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行全程錄音錄像，明確評(píng)標(biāo)紀(jì)律并按規(guī)定組織評(píng)標(biāo)，確保與評(píng)審工作無(wú)關(guān)的人員不得進(jìn)入評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)，參與評(píng)審工作人員不得干預(yù)或影響正常評(píng)審工作。

三是規(guī)范專家評(píng)審行為。評(píng)審專家應(yīng)具有良好的職業(yè)道德，廉潔自律，遵紀(jì)守法。對(duì)于評(píng)審專家泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況以及評(píng)審過(guò)程中獲悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的，應(yīng)追究法律責(zé)任。

四是依法查處惡意投訴。財(cái)政部于2017年發(fā)布首批政府采購(gòu)指導(dǎo)性案例，其中案例2號(hào)即為惡意投訴。自指導(dǎo)性案例發(fā)布至今，財(cái)政部未再發(fā)布此類信息公告，取得了良好的社會(huì)效果。

（作者單位：北京市昌久律師事務(wù)所、北京市延慶區(qū)人民法院）

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