合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的特點(diǎn)與使用

【合作創(chuàng)新采購(gòu)】

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的特點(diǎn)與使用

■ 張澤明

財(cái)政部4月已正式印發(fā)《政府采購(gòu)合作創(chuàng)新采購(gòu)方式管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》），在公開(kāi)招標(biāo)等七種采購(gòu)方式之外，合作創(chuàng)新采購(gòu)這種新的采購(gòu)方式即將正式投入使用。不過(guò)，相較之前幾種采購(gòu)方式，合作創(chuàng)新采購(gòu)的制度目標(biāo)與具體程序均有不小差異，筆者認(rèn)為，必須充分掌握其特點(diǎn)后才能做到合理使用。

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式出臺(tái)的初衷

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式在很大程度上，主要關(guān)注通過(guò)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，進(jìn)一步激發(fā)產(chǎn)品創(chuàng)新，滿(mǎn)足采購(gòu)人以及社會(huì)“未來(lái)”的需求。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第一條將《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》）作為立法依據(jù)之一。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第八十五條明確：“國(guó)家加大財(cái)政性資金投入，并制定產(chǎn)業(yè)、金融、稅收、政府采購(gòu)等政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金投入，推動(dòng)全社會(huì)科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。”合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的出臺(tái)，以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金投入創(chuàng)新，這是理解合作創(chuàng)新采購(gòu)方式為何如此設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第九十一條還規(guī)定了政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)品“率先購(gòu)買(mǎi)”和訂購(gòu)的要求，這也為合作創(chuàng)新采購(gòu)方式采取首購(gòu)與訂購(gòu)的程序打下基礎(chǔ)。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》的要點(diǎn)

——對(duì)實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新進(jìn)行了定義，并通過(guò)一系列程序設(shè)計(jì)來(lái)確保財(cái)政資金可以投向?qū)嵸|(zhì)性創(chuàng)新。例如，《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二條第四款將創(chuàng)新產(chǎn)品定義為具有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法的產(chǎn)品。對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)品的改型以及對(duì)既有技術(shù)成果的驗(yàn)證、測(cè)試和使用等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的，不屬于創(chuàng)新產(chǎn)品。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十二條要求采購(gòu)人在開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)前，必須制定采購(gòu)方案，采購(gòu)方案主要內(nèi)容包括創(chuàng)新產(chǎn)品的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費(fèi)用、應(yīng)用場(chǎng)景和研發(fā)期限，創(chuàng)新產(chǎn)品的迭代升級(jí)服務(wù)要求等。采購(gòu)方案應(yīng)經(jīng)咨詢(xún)論證，并按照《政府采購(gòu)需求管理辦法》有關(guān)規(guī)定履行內(nèi)部審查、核準(zhǔn)程序后實(shí)施。這里的最低研發(fā)目標(biāo)、最高研發(fā)費(fèi)用和研發(fā)期限則是第七條中要求采購(gòu)人必須在采購(gòu)前開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)研和專(zhuān)家論證的產(chǎn)出結(jié)果，相當(dāng)于在具體采購(gòu)實(shí)施前，從源頭上對(duì)正確適用合作創(chuàng)新采購(gòu)進(jìn)行規(guī)制。

在采購(gòu)過(guò)程中也有堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新的規(guī)范。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十八條要求在研發(fā)談判文件中必須寫(xiě)入各階段研發(fā)標(biāo)志性成果的響應(yīng)要求，標(biāo)志性成果定義為包括形成創(chuàng)新產(chǎn)品的詳細(xì)設(shè)計(jì)方案、技術(shù)原理在實(shí)驗(yàn)室環(huán)境獲得驗(yàn)證通過(guò)、創(chuàng)新產(chǎn)品的關(guān)鍵部件研制成功、生產(chǎn)出符合要求的模型樣機(jī)以及創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)采購(gòu)人試用和履約驗(yàn)收等。

在合同管理階段，這種對(duì)實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新的規(guī)范依然在延續(xù)。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二十四條第二款要求在相應(yīng)研發(fā)階段，供應(yīng)商只有提供滿(mǎn)足要求的標(biāo)志性成果，才能進(jìn)入下一研發(fā)階段，否則供應(yīng)商就被淘汰。第三十一條規(guī)定研發(fā)合同期限一般不得超過(guò)兩年，屬于重大合作創(chuàng)新采購(gòu)項(xiàng)目的，不得超過(guò)三年。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》從事前、事中、事后形成比較完整的規(guī)制措施，使合作創(chuàng)新采購(gòu)方式真正應(yīng)用在那些實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新的項(xiàng)目上。

——實(shí)行兩階段采購(gòu)模式，即訂購(gòu)和首購(gòu)階段。訂購(gòu)階段主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式產(chǎn)生研發(fā)供應(yīng)商，供應(yīng)商最多不超過(guò)三家。但基于項(xiàng)目實(shí)際，只能從有限范圍或者唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，也可以不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式。

首購(gòu)階段則是創(chuàng)新產(chǎn)品已經(jīng)設(shè)計(jì)出來(lái)，采購(gòu)人可以批量采購(gòu)了。此時(shí)如果只有一家研發(fā)供應(yīng)商產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的，可直接對(duì)其首購(gòu)。有兩家以上研發(fā)供應(yīng)商研制的創(chuàng)新產(chǎn)品通過(guò)驗(yàn)收的，采購(gòu)人組織談判小組進(jìn)行評(píng)審，根據(jù)研發(fā)合同約定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)確定一家研發(fā)供應(yīng)商的創(chuàng)新產(chǎn)品為首購(gòu)產(chǎn)品。

——引入成本補(bǔ)償機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制。合作創(chuàng)新采購(gòu)，要點(diǎn)在于采購(gòu)人與供應(yīng)商的“合作研發(fā)”關(guān)系。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二條第一款明確，合作創(chuàng)新采購(gòu)是指采購(gòu)人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的一種采購(gòu)方式。合作共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就要求采購(gòu)人應(yīng)對(duì)供應(yīng)商研發(fā)成本給予一定補(bǔ)償。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十二條第（四）項(xiàng)規(guī)定，采購(gòu)人在開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)前制定的采購(gòu)方案中，要包含給予供應(yīng)商研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)某杀痉秶约霸擁?xiàng)目用于研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用限額。第十八條規(guī)定，采購(gòu)人研發(fā)談判文件的內(nèi)容要包括各階段研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)某杀痉秶徒痤~，研發(fā)成本補(bǔ)償費(fèi)用的支付方式、時(shí)間和條件等。第三十二條還明確了創(chuàng)新采購(gòu)訂購(gòu)階段研發(fā)合同為成本補(bǔ)償合同，成本補(bǔ)償?shù)姆秶ü?yīng)商在研發(fā)過(guò)程中實(shí)際投入的設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)以及間接費(fèi)用等。

當(dāng)然，合作創(chuàng)新采購(gòu)方式也杜絕采購(gòu)人承擔(dān)過(guò)度的研發(fā)成本，成本補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行總額控制。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二十四條規(guī)定，采購(gòu)人給予每個(gè)研發(fā)供應(yīng)商各階段補(bǔ)償成本范圍不得超過(guò)研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)某杀痉秶腋麟A段成本補(bǔ)償金額之和不得超過(guò)研發(fā)合同約定的研發(fā)成本補(bǔ)償金額。

在成本補(bǔ)償模式外，《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》還引入了激勵(lì)模式，第七條第三款規(guī)定：“最高研發(fā)費(fèi)用包括該項(xiàng)目用于研發(fā)成本補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用和創(chuàng)新產(chǎn)品的首購(gòu)費(fèi)用，還可以設(shè)定一定的激勵(lì)費(fèi)用。”這些都為財(cái)政資金促進(jìn)推動(dòng)供應(yīng)商更好地進(jìn)行創(chuàng)新提供了手段。

——對(duì)不同所有制形式企業(yè)一視同仁。合作創(chuàng)新采購(gòu)依然要落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展的政策，《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十條規(guī)定：“采購(gòu)人開(kāi)展合作創(chuàng)新采購(gòu)應(yīng)當(dāng)落實(shí)政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目情況和中小企業(yè)承接能力設(shè)置采購(gòu)包，專(zhuān)門(mén)面向中小企業(yè)采購(gòu)；對(duì)于工作內(nèi)容難以分割的綜合性采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)要求獲得采購(gòu)合同的供應(yīng)商將采購(gòu)項(xiàng)目中的一定比例分包給中小企業(yè)，推動(dòng)中小企業(yè)參與創(chuàng)新研發(fā)活動(dòng)。”

此外，《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》給予內(nèi)外資企業(yè)完全同等地位，第九條第三款規(guī)定：“合作創(chuàng)新采購(gòu)的研發(fā)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行。除涉及國(guó)家安全和國(guó)家秘密的采購(gòu)項(xiàng)目外，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)保障內(nèi)外資企業(yè)平等參與合作創(chuàng)新采購(gòu)活動(dòng)。”這體現(xiàn)了合作創(chuàng)新采購(gòu)的開(kāi)放性。

——應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十三條規(guī)定，除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密以及其他依照法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定不得公開(kāi)的信息外，采購(gòu)意向、采購(gòu)公告、研發(fā)談判文件、成交結(jié)果、研發(fā)合同、首購(gòu)協(xié)議等均應(yīng)按照政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定及時(shí)公開(kāi)發(fā)布。

合作創(chuàng)新采購(gòu)方式的執(zhí)行特點(diǎn)

——使用比較靈活。首先，談判小組的成員構(gòu)成很靈活。根據(jù)《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第十五條規(guī)定，談判小組由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家共五人以上單數(shù)組成。對(duì)于評(píng)審專(zhuān)家，采購(gòu)人具有較大話(huà)語(yǔ)權(quán)，應(yīng)當(dāng)自行選定相應(yīng)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的評(píng)審專(zhuān)家，評(píng)審專(zhuān)家中必須包含一名法律專(zhuān)家和一名經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家，未強(qiáng)調(diào)主要采取隨機(jī)抽取專(zhuān)家的模式。對(duì)于談判小組具體人員組成比例，評(píng)審專(zhuān)家選取辦法及采購(gòu)過(guò)程中的人員調(diào)整程序等，采購(gòu)人應(yīng)按照內(nèi)部控制管理制度來(lái)確定。

其次，確定訂購(gòu)階段供應(yīng)商方式比較靈活。按照《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二十三條的設(shè)計(jì)，采購(gòu)人既可以根據(jù)談判小組推薦的成交候選人順序確定研發(fā)供應(yīng)商，也可以書(shū)面授權(quán)談判小組直接確定研發(fā)供應(yīng)商。研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量最多不得超過(guò)三家。當(dāng)成交候選人數(shù)量少于談判文件規(guī)定的研發(fā)供應(yīng)商數(shù)量時(shí)，采購(gòu)人既可以確定所有成交候選人均為研發(fā)供應(yīng)商，也可以重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。

再其次，在評(píng)審方式上也較為靈活。第二十二條規(guī)定，談判小組可采取兩階段評(píng)審，先評(píng)審研發(fā)方案部分，對(duì)研發(fā)方案得分達(dá)到規(guī)定名次的，再綜合評(píng)審其他部分，按照總得分從高到低排序，確定成交候選人。

最后在采購(gòu)程序上也很靈活。當(dāng)通過(guò)資格審查的供應(yīng)商不夠三家時(shí)，依然可以繼續(xù)采購(gòu)。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》還創(chuàng)設(shè)了中期談判環(huán)節(jié)，用于在訂購(gòu)階段已經(jīng)確定研發(fā)供應(yīng)商時(shí)，談判小組在研發(fā)的不同關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)同供應(yīng)商保持密切溝通，并調(diào)整相關(guān)研發(fā)細(xì)節(jié)。

——對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的社會(huì)推薦力度大。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》的導(dǎo)向是，一旦創(chuàng)新產(chǎn)品成功研發(fā)出來(lái)后，一定要讓其不愁銷(xiāo)路。《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二十八條規(guī)定：“其他采購(gòu)人有需求的，可以直接采購(gòu)指定媒體上公布的創(chuàng)新產(chǎn)品，也可以在不降低創(chuàng)新產(chǎn)品核心技術(shù)參數(shù)的前提下，委托供應(yīng)商對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行定制化改造后采購(gòu)。”在此種需求場(chǎng)景下，其他采購(gòu)人必須在該創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)合同終止之日前，以不高于首購(gòu)價(jià)格的價(jià)格與供應(yīng)商平等自愿簽訂采購(gòu)合同。

《創(chuàng)新采購(gòu)辦法》第二十九條還規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)選擇首購(gòu)產(chǎn)品中的重點(diǎn)產(chǎn)品制定相應(yīng)的采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)，推薦在政府采購(gòu)中使用；對(duì)涉及國(guó)家安全的創(chuàng)新產(chǎn)品，可以實(shí)行強(qiáng)制采購(gòu)。”應(yīng)該說(shuō)這個(gè)對(duì)成型創(chuàng)新產(chǎn)品的推薦力度是前所未有的，充分體現(xiàn)了鼓勵(lì)創(chuàng)新的導(dǎo)向。

——?jiǎng)?chuàng)新失敗的補(bǔ)償。研發(fā)新產(chǎn)品從來(lái)不是一路坦途，失敗在所難免，為此合作創(chuàng)新采購(gòu)方式從兩個(gè)方向?qū)?chuàng)新失敗的情形進(jìn)行了規(guī)范，這也為采購(gòu)人和供應(yīng)商在合作創(chuàng)新采購(gòu)中如何依規(guī)免除責(zé)任提供了制度遵循。

一種是當(dāng)采購(gòu)人已經(jīng)在訂購(gòu)階段確定了供應(yīng)商，雙方處于合作研發(fā)過(guò)程中，當(dāng)供應(yīng)商尚未拿出合格的創(chuàng)新產(chǎn)品時(shí)，如果市場(chǎng)上出現(xiàn)了同類(lèi)產(chǎn)品，采購(gòu)人認(rèn)為研發(fā)合同繼續(xù)履行沒(méi)有意義的，要及時(shí)通知研發(fā)供應(yīng)商終止研發(fā)合同，并按合同約定向供應(yīng)商支付研發(fā)成本補(bǔ)償。

另一種情況是在研發(fā)中出現(xiàn)無(wú)法克服的重大技術(shù)困難，致使研發(fā)失敗或者部分失敗的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知采購(gòu)人終止研發(fā)合同，采購(gòu)人依然可以按照合同向供應(yīng)商支付研發(fā)成本補(bǔ)償。但是如果是因?yàn)楣?yīng)商違反合同的原因，導(dǎo)致研發(fā)工作出現(xiàn)重大延誤、停滯或者失敗的，采購(gòu)人可以解除研發(fā)合同并追究供應(yīng)商違約責(zé)任。

——對(duì)采購(gòu)人與談判專(zhuān)家提出了較高要求。在合作創(chuàng)新采購(gòu)方式中，談判小組的任務(wù)很重，要負(fù)責(zé)供應(yīng)商資格審查、創(chuàng)新概念交流、研發(fā)競(jìng)爭(zhēng)談判、研發(fā)中期談判和首購(gòu)評(píng)審等工作，甚至履約驗(yàn)收工作也可以邀請(qǐng)談判小組參與。這不同于一般政府采購(gòu)活動(dòng)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)或談判、詢(xún)價(jià)小組往往只需在項(xiàng)目評(píng)審時(shí)干“一錘子買(mǎi)賣(mài)”，在合作創(chuàng)新采購(gòu)中的談判小組，幾乎在整個(gè)研發(fā)過(guò)程中都不可或缺，且由于合作創(chuàng)新采購(gòu)方式實(shí)施的靈活性、復(fù)雜度都較高，這對(duì)于談判小組中采購(gòu)人代表及評(píng)審專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)能力與政府采購(gòu)知識(shí)都提出了較高要求。

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