異常低價成交當謹慎

【專家訪談】

異常低價成交當謹慎

——訪中央財經大學政府管理學院教授徐煥東

■ 本報記者 張舒慧

談到政府采購，大多數人的第一印象可能是遙不可及，但事實上，政府采購與我們每個人都息息相關。從社區的健身器材到基礎設施的工程建設，再到方便群眾的政務云平臺，都有政府采購的身影。

既然事關老百姓，自然要將錢花明白。比如，采購成交價是越低越好嗎？能否以低于成本價甚至是低于常理的超低價進行成交呢？為何不合理低價采購頻頻發生？成交價與預算偏差大該由誰來負責？如何避免異常低價競爭？

“實際上，這些都是世界各國非常關注并且涉及多方面規則與利益的老問題。無論是天價中標還是0元成交，國內外都是既有質疑，也有贊成。”中央財經大學政府管理學院教授徐煥東在接受記者采訪時表示，盡管0元成交有許多贊許者，但目前各國都有防止超低價惡性競爭的規定。我國不僅在法律制度方面有明確防止政府采購低于成本價成交的要求和條款，而且對于整個市場經濟交易和運行，同樣禁止為排擠其他供應商而低于成本價成交。換言之，異常低價成交當謹慎。

采購成交價是否越低越好

買東西都想花得少，政府采購也不例外。若能在滿足政府各項功能需求的情況下，以盡可能低的價格成交，自然是好事。但在政府采購領域，成交價真的是越低越好嗎？超低價與高回報之間是否對等呢？

“按照正常邏輯，政府以1分錢買下了原本預計需要幾百萬元才能獲得的商品或服務，屬于撿了個大‘便宜’，既替納稅人省了錢，還符合社會公共利益。也許正是基于這種考慮，不少人認為，出超低價的供應商應該順理成章地中標、成交。”徐煥東表示，這種認識存在一定的偏差，只看到了政府采購的市場性，認為價格越低，則“便宜”越大。實際上，政府采購作為一種社會公眾行為，不僅要追求經濟效果，而且還要承擔許多其他方面的職責。

在徐煥東看來，當采購價格過低時，必須著重考慮以下目標。一是能夠更好、更恰當地滿足公共需要，有效履行公共職責服務。實踐中，當采購價格過低時，則采購人往往會面臨產品質量不高、服務水平難以滿足需要等風險。而當采購價格高一點時，獲得的產品功能和性能往往也會高些，或者節能環保能力有較大提升，這同樣是一種很合算的采購選擇。

二是必須遵守和維護市場公平秩序。雖然政府采購應追求盡可能合算的價格成交，但按照相關法律法規要求，政府采購不應低于成本價成交。換言之，政府采購應以不破壞市場正當競爭為底線。

三是必須維護供應商的正當利益，以與供應商雙贏共利為長久目標。政府作為采購需求方，需要供應商的積極參與和配合，而供應商只有在政府采購市場中獲得公平交易機會，才會保持這種參與的積極性。若放任一些公司通過極端低價排擠其他供應商獲得不當得利，導致其他供應商無利可圖甚至虧損，則必然會嚴重打擊大部分供應商參與政府采購活動的積極性和主動性。

“其實大多數供應商對不合理低價競爭都心有余悸，認為這樣的‘價格戰’只會導致采購人與供應商‘雙輸’?！毙鞜|認為，政府采購必須要圍繞公共利益、全局利益考慮問題，遵循市場規則，以平等交易、公平競爭為鐵律，可以追求低價，但并非越低越好。

產品成本價是否有界定

有觀點認為，產品成本價并沒有尺度或標準，通常很難說明某次成交的產品實際成本究竟是多少。既然說不清，禁止低于成本價成交也就無從說起，相關法律條款也就失去了約束力。那么產品成本真的難以說清嗎？如果成本說不清就真的沒有解決辦法嗎？

“的確，產品成本尤其是參與競爭的某些具體產品成本，有時難以說清。同時，相關法律也沒有明確界定成本范圍和內容。比如，究竟是生產制造成本還是批發、進價成本，是社會必要勞動換算的平均成本還是單位個別成本，法律上并沒有明確界定?！毙鞜|分析說，盡管如此，這也并不代表當產品成本難以說清時，價格低于成本就沒有辦法界定，低價競爭就無法限制，甚至相關法律就無法落實。

據介紹，異常低價應至少包括兩個方面：一是價格不合常理。比如，1分錢成交預算890萬元的項目，實際成交價是預算的8.9億倍，顯然不符合常理。二是明顯低于成本價。如果說1分錢不合情理，那么1萬元是否就合乎情理、多少錢合乎情理，是值得探討的問題。徐煥東認為，應以社會平均成本為基準成本界線，并規定供應商的報價、成交價不得或者不宜低于此價。

“也許有人認為，異常低價確定困難，或者異常低價界線并不客觀，異常低價限制會阻礙價格競爭，嚴重的可能會導致最終只能高價成交。的確，這些風險是存在的，就如目前政府采購必須先公開預算一樣，預算也并不一定都客觀準確，但它卻成了實際上的法定最高限價?，F實中，因最高限價編制偏離而出現的問題并不少，但有一個最高限價總比沒有要好。異常低價限制類似于預算的確立，如明確好判定異常低價的程序、相關負責人的責任等，是完全可以操作的。”徐煥東表示。

不合理低價采購為何會頻頻發生

無論是采購價過低還是預算高得離譜，那些明顯存在問題且受社會關注和質疑的項目，為何能“一路綠燈”走到成交環節？在徐煥東看來，這說明政府采購運行機制還有待進一步完善。

首先，過度強調低價的意識并沒有改變。在采購理念上越來越多地強調低價成交，傾向選擇低價供應商，但低于成本價只是一種概念，沒有實際約束意義。

其次，缺乏實質、有效的低價成交防范機制。有關法律要求不低于成本價，但究竟什么是成本價、怎么計算成本價、計算的依據是什么、以誰認可的價格為準等，都沒有明確，也沒有設定最低成本價限制。換言之，相對于作為最高限制價的預算，限制過低價格缺乏實際的限制標準和措施。

再其次，在整個采購過程中，各方當事人都難以有效發揮抵御過低價格中標的作用。從許多人寄予厚望的評審專家看，由于沒有最低價格標準和數額限制，評審專家雖然有把關的義務，卻缺乏把關的尺度和責任，也缺乏計算成本價的義務。而采購人盡管也擔心低價成交不能保障產品質量和服務水平，但只要拿不出低于成本價的證據，就不能以低于成本價去否定成交或改變采購結果。

最后，監督管理不到位、力度不夠，同樣是造成不合理低價采購的原因之一。比如，雖然有些采購項目廣為人知且引發質疑，但相關部門卻沒有立即作出回應。如果政府采購形成制度嚴謹、行為規范、結果優良的運行機制，那么就可以將這些不合規項目從源頭上解決。

“當然還有一種說法是，供應商之所以愿意低價競標和成交，是因為有其他利益，諸如廣告效應、后續獲利，甚至后續收益遠遠大于低價成交時的損失。因此，在這些供應商眼里，這并不算低價成交。”徐煥東補充說。

   成交價與預算偏差大該由誰來負責

有人認為，供應商愿意以1分錢成交，肯定是因為其從公司長遠利益角度考慮，覺得劃算、值得。這是市場決定價格，競爭決定價格，因此無可厚非。

但也有人認為，如果承認供應商的價格是市場有序競爭形成的，具有合理性，那么公布的890萬元，即成交價8.9億倍的預算，是否過于離譜？是否應該追問數百萬元的預算是如何確定的？依據是什么？定得與市場成交價差別如此之大，相關人員是否應該承擔責任？

“可以肯定的是，數百萬元的預算最后以1分錢成交，如果預算沒有問題，那么成交價一定遠遠低于實際成本。符合低成本競爭的不當行為標準，應該被制止或廢除。如果成交價沒有問題，不是低于成本的競爭，那么預算就太過離譜，預算員應該承擔編制過高預算的責任?！毙鞜|認為。

如何避免異常低價競爭

徐煥東表示，為避免異常低價競爭，應該從以下四方面入手：一是通過線上線下培訓，增強供應商法治觀念，督促其遵循市場公平競爭規則。

二是建立異常低價防范機制。比如，在零基預算的背景下，通過充分的市場調研，科學編制采購預算。又如，設置異常低價限制機制，即以異常低價作為最低價限制，或者作為低價預警線。既可以將最低價限制設置成強制性規定，即低于此價將自動廢除，也可以將其作為參考，表明低于此價將會受到質疑，或者低于此價評審專家將會質詢，還可以將其設置成扣分制，即低于此價在評審中會受到較大幅度的扣分。

三是進一步細化異常低價評審規則?！墩少徹浳锖头照袠送稑斯芾磙k法》第六十條雖然規定了出現異常低價投標現象的評標做法，但并未明確異常低價的界定標準、評標委員會啟動異常低價處理環節的時間點、投標報價合理性的具體量化標準等。因此，有必要完善相關規定及配套措施。

四是明確政府采購各方當事人在維護市場公平競爭中的權利與義務，尤其是采購人、評審專家對異常低價識別的責任，并對政府采購各個環節嚴格把關。同時，政府采購監督管理部門應履行好監督管理職責，制止各種明顯低于成本價的異常低價競爭和成交的行為。對于嚴重違法違規行為，還應追究相關人員責任。

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