創新采購既要“新招”又要“功法”

【放眼國際看創新采購】

創新采購既要“新招”又要“功法”

■ 王平

自今年6月1日起開始實施的《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》，在政府采購領域為貫徹國家創新驅動發展戰略提供了一種新的工具，可謂是創新采購方面的“新招”。然而，為了讓這一工具得到廣泛使用并達成推動創新的效果，筆者認為，還需要有成套的“功法”。這是因為創新采購面臨的主要阻礙來自于行為和組織方面。負責政府采購的公務人員，和所有公務員一樣，都具有規避風險、注重程序、合規為先的謹慎特性。如果法規、政策框架不明確，容錯和激勵機制不到位，以及缺乏相應的專業知識和指引，則采購人很難向創新采購邁出關鍵一步。

創新伙伴關系作為歐盟2014年公共采購指引推出的一種新采購方式，在實踐中的推廣和使用就曾面臨類似的挑戰。為應對這些挑戰，歐盟和英國在協調法規和政策框架、建立激勵機制、給予專項資金支持、提升采購專業人員能力等方面做了許多探索，值得我國借鑒。

在協調法規和政策框架方面，歐盟委員會于2021年6月18日出臺了《創新采購指南》，將與創新采購相關的法律規范進行了系統梳理。該指南不僅闡釋了為創新采購量身定做的采購方式（如創新伙伴關系、設計競賽、研發服務采購、前商業采購等）的使用，而且對在其他采購程序中如何從需求管理、市場調查、技術規格、評審標準、合同條件等方面推動創新提出了具體建議。以此為例，筆者建議，主管機關可對我國現行相關法規，尤其是各部門、各地方關于創新產品、首臺（套）設備的認定和優先采購政策，進行系統梳理、整合和說明，為推動創新采購提供透明、公平、可預見的法治環境。

在激勵機制和資金支持方面，歐盟鼓勵成員國設定創新采購的戰略目標，將一定比例的公共采購預算專門用于研發和創新，并設立了各種資助計劃為創新采購項目提供資金支持。歐盟的“地平線2020”計劃預算高達770億歐元，而“地平線2025-2027”歐洲戰略計劃的預算更是達到了955億歐元。英國則學習美國經驗，于2001年開始了“小企業研發計劃”（SBRI，現已改為Contracts to Innovate），以達成增加中小企業參與公共采購機會和支持創新的雙重目標。英國政府通過該計劃首先征集政府部門面臨的挑戰 （而不是對某種產品的簡單需求），然后邀請企業（不加任何資格限制）提出創新的解決方案，對有潛力的方案分階段進行資助、評判、汰選，最后擇優采購。這種合作模式也為歐盟創新伙伴關系采購方式的出臺提供了靈感。此外，歐盟還探索了保險或擔保計劃等風險管理機制，以減輕公共采購方在創新采購中的風險。

在能力建設方面，歐盟支持建立國家創新采購能力中心，提供培訓和專業支持，幫助采購官員和供應商提升其在創新采購方面的能力和知識。英國皇家商業服務局為英國采購官員提供指導和咨詢服務，其中就包括關于鼓勵公共采購創新的內容，并為此出臺了一系列操作指南和合同模板等，供各采購主體自主使用。歐盟還支持創建專門的在線平臺，分享創新采購的經驗和成功案例，以激勵其他公共采購方采取類似的行動。此外，通過這些平臺，相關部門還可以將相同的創新采購需求進行整合，共同采購。

從歐盟的經驗可以看出，合作創新采購方式的成功推廣和目標達成，離不開采購政策制定部門、采購機關、創新企業等各方的通力合作。而規范、激勵各方合作的法律框架和機制，正是用好創新采購“新招”的根本“功法”。

（作者系長春理工大學法學院教授）

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