創(chuàng)新采購既要“新招”又要“功法”

【放眼國際看創(chuàng)新采購】

創(chuàng)新采購既要“新招”又要“功法”

■ 王平

自今年6月1日起開始實施的《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》，在政府采購領(lǐng)域為貫徹國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供了一種新的工具，可謂是創(chuàng)新采購方面的“新招”。然而，為了讓這一工具得到廣泛使用并達成推動創(chuàng)新的效果，筆者認為，還需要有成套的“功法”。這是因為創(chuàng)新采購面臨的主要阻礙來自于行為和組織方面。負責政府采購的公務(wù)人員，和所有公務(wù)員一樣，都具有規(guī)避風險、注重程序、合規(guī)為先的謹慎特性。如果法規(guī)、政策框架不明確，容錯和激勵機制不到位，以及缺乏相應的專業(yè)知識和指引，則采購人很難向創(chuàng)新采購邁出關(guān)鍵一步。

創(chuàng)新伙伴關(guān)系作為歐盟2014年公共采購指引推出的一種新采購方式，在實踐中的推廣和使用就曾面臨類似的挑戰(zhàn)。為應對這些挑戰(zhàn)，歐盟和英國在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架、建立激勵機制、給予專項資金支持、提升采購專業(yè)人員能力等方面做了許多探索，值得我國借鑒。

在協(xié)調(diào)法規(guī)和政策框架方面，歐盟委員會于2021年6月18日出臺了《創(chuàng)新采購指南》，將與創(chuàng)新采購相關(guān)的法律規(guī)范進行了系統(tǒng)梳理。該指南不僅闡釋了為創(chuàng)新采購量身定做的采購方式（如創(chuàng)新伙伴關(guān)系、設(shè)計競賽、研發(fā)服務(wù)采購、前商業(yè)采購等）的使用，而且對在其他采購程序中如何從需求管理、市場調(diào)查、技術(shù)規(guī)格、評審標準、合同條件等方面推動創(chuàng)新提出了具體建議。以此為例，筆者建議，主管機關(guān)可對我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，尤其是各部門、各地方關(guān)于創(chuàng)新產(chǎn)品、首臺（套）設(shè)備的認定和優(yōu)先采購政策，進行系統(tǒng)梳理、整合和說明，為推動創(chuàng)新采購提供透明、公平、可預見的法治環(huán)境。

在激勵機制和資金支持方面，歐盟鼓勵成員國設(shè)定創(chuàng)新采購的戰(zhàn)略目標，將一定比例的公共采購預算專門用于研發(fā)和創(chuàng)新，并設(shè)立了各種資助計劃為創(chuàng)新采購項目提供資金支持。歐盟的“地平線2020”計劃預算高達770億歐元，而“地平線2025-2027”歐洲戰(zhàn)略計劃的預算更是達到了955億歐元。英國則學習美國經(jīng)驗，于2001年開始了“小企業(yè)研發(fā)計劃”（SBRI，現(xiàn)已改為Contracts to Innovate），以達成增加中小企業(yè)參與公共采購機會和支持創(chuàng)新的雙重目標。英國政府通過該計劃首先征集政府部門面臨的挑戰(zhàn) （而不是對某種產(chǎn)品的簡單需求），然后邀請企業(yè)（不加任何資格限制）提出創(chuàng)新的解決方案，對有潛力的方案分階段進行資助、評判、汰選，最后擇優(yōu)采購。這種合作模式也為歐盟創(chuàng)新伙伴關(guān)系采購方式的出臺提供了靈感。此外，歐盟還探索了保險或擔保計劃等風險管理機制，以減輕公共采購方在創(chuàng)新采購中的風險。

在能力建設(shè)方面，歐盟支持建立國家創(chuàng)新采購能力中心，提供培訓和專業(yè)支持，幫助采購官員和供應商提升其在創(chuàng)新采購方面的能力和知識。英國皇家商業(yè)服務(wù)局為英國采購官員提供指導和咨詢服務(wù)，其中就包括關(guān)于鼓勵公共采購創(chuàng)新的內(nèi)容，并為此出臺了一系列操作指南和合同模板等，供各采購主體自主使用。歐盟還支持創(chuàng)建專門的在線平臺，分享創(chuàng)新采購的經(jīng)驗和成功案例，以激勵其他公共采購方采取類似的行動。此外，通過這些平臺，相關(guān)部門還可以將相同的創(chuàng)新采購需求進行整合，共同采購。

從歐盟的經(jīng)驗可以看出，合作創(chuàng)新采購方式的成功推廣和目標達成，離不開采購政策制定部門、采購機關(guān)、創(chuàng)新企業(yè)等各方的通力合作。而規(guī)范、激勵各方合作的法律框架和機制，正是用好創(chuàng)新采購“新招”的根本“功法”。

（作者系長春理工大學法學院教授）

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