淺談采購文件論證必要性

【實務探討】

淺談采購文件論證必要性

■  歐雨祥

國家機關、事業單位和團體組織依法開展公開招標或是非公開招標方式進行政府采購活動，都必須制作采購文件。采購文件是采購人為進行政府采購活動而制定的，包含了采購的需求、規則、數量、質量要求、交貨期限、付款方式等關鍵信息，是供應商了解和響應采購需求的基礎，是招標和評標，制作投標文件的依據。一般而言，采購人要組織評審專家對編制的采購文件進行論證，以確保采購文件的合法性、合規性、合理性、完整性，保障采購活動順利進行，不至于在采購文件公告時被質疑，或者在評審時被迫終止，以及在評審結束后被質疑投訴。

采購文件被質疑投訴的情況

以前開展政府采購活動，在編制好采購文件并發布招標公告后，只要采購文件的內容沒有明顯違反法律、行政法規、強制性標準、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，就可以開展招標后續工作。隨著政府采購改革的發展和業務的逐步成熟，現在對采購文件編制的要求越來越高，針對采購需求所要考慮的事項和注意的問題也越來越細，一不注意就有可能出現差錯，引起質疑投訴。

近年來，由于采購文件被質疑投訴的案件在不斷增多。據四川正匯恒招標代理有限公司總經理陳穎介紹，從該公司近兩年收到的質疑情況來看，供應商質疑采購文件的占比約為75%，質疑采購過程的占比約為10%，質疑采購結果的占比約為15%。在采購文件方面，供應商質疑主要包括資格條件的設定問題和評審因素設置的相關問題等。筆者對湖南省永州市近三年的采購投訴案件進行了分析，得到了同樣的結論。2021至2024年，永州市政府采購管理機構共受理三類投訴案件27件，其中對招標文件投訴的17件，占比為62.96%，對采購過程投訴的6件，占比為22.22%，對采購結果投訴的4件，占比為14.82%。對采購文件的質疑投訴案件增多，大多原因是沒有對采購文件進行論證，對供應商的一些資格性條件、技術參數和商務要求設置不合理、不合規，違反了國家政府采購法律法規的規定。

對采購文件論證的必要性

由于采購文件是進行政府采購活動最重要的依據，而采購人對政府采購法律法規的要求了解不夠，對采購需求存在一定的盲區。因此，加強采購文件的專家論證就顯得十分必要，對做好政府采購工作有著重要意義。

——是壓實采購人主體責任的需要。《政府采購需求管理辦法》要求“采購文件應當按照審核通過的采購需求和采購實施計劃編制。”對一個采購單位來說，如果政府采購業務不是很多，基本上沒有設置專門的政府采購機構，也不會配備專門的政府采購人員，如果有采購業務發生，大多由經辦科室承辦，委托采購代理機構協助辦理。如果采購人自身存在知識盲區，對國家政府采購法律法規、政策不熟悉，對采購需求了解不充分，制作出來的采購文件就不可避免地會存在漏洞和不足之處，這就需要借助政府采購評審專家的力量，通過對采購文件的論證程序來解決。

——是落實政府采購政策的需要。政府采購法規定“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”。在實踐中，采購人在運用政府采購支持企業發展等方面，可能對政策理解不到位而在采購活動中出現執行偏差。通過專家論證可以及時發現沒有落實政府采購政策的現象，及時提醒采購人修改采購文件，將支持中小企業發展的政策落實好，有效發揮政府采購推動國家經濟和社會發展的積極作用。

——是開展政府采購活動的重要一環。政府采購法律法規規定采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息等。采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求。政府向社會公眾提供的服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。筆者認為，進行采購文件論證必不可少，特別是采購金額較大，涉及公共利益，社會關注度較高，技術復雜、專業性較強的項目，包括需要定制開發的信息化建設項目、采購進口產品的項目等，必須要進行采購文件論證。通過聽取采購專家的建議，使政府采購需求更完善，使評審指標和分值的設定更切實可行。

——是避免出現質疑和投訴的有效手段。采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求等編制采購文件。編制完善的采購文件，能使采購活動按照采購人預先設定的時間和設想進行，并順利完成采購任務。因采購文件是可以提出質疑和投訴的三個方面事項之一（采購文件、采購過程、采購結果），如果質疑和投訴的事項成立，采購人就要修改采購文件后重新開展政府采購活動，這將影響政府采購活動的工作進度和效率。如果在采購文件公告期有潛在供應商提出質疑或投訴，就會影響采購工作繼續推進。例如，在采購文件中有以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者岐視待遇的條款，在評審結束后，有投標供應商就采購文件提出質疑投訴，會有可能要求修改采購文件，重新組織采購活動，這必將會影響采購效率。筆者認為，通過專家對標書論證，可以將采購文件制作可能出現的問題解決在萌芽狀態，減少采購文件的質疑投訴。

——是采購代理機構監督檢查的重要內容。財政部2024年11月21日印發《政府采購代理機構監督檢查暫行辦法》的通知第十五條規定：“對采購文件應當重點檢查是否存在下列違法違規行為：（一）采購需求指向、限定或指定特定供應商、特定產品等；（二）以限定供應商注冊地、要求供應商在當地設立分支機構等方式阻礙外地供應商進入本地市場；（三）以供應商注冊資本、資產總額、營業收入、經營年限、從業人員等不合理條件對中小企業實行差別歧視待遇；（四）以供應商所有制形式、組織形式、股權結構、投資者國別等不合理條件對外資企業實行差別歧視待遇；（五）未落實和執行綠色發展、中小企業、科技創新、鄉村振興等政府采購政策；（六）違反法律、行政法規和國家有關規定中的強制性規定。”筆者認為，如果對采購文件進行了專家論證，就可以減少甚至杜絕上述問題的出現，提高采購代理機構采購文件編制水平。

采購文件論證的內容

采購文件應當按照審核通過的采購需求和采購實施計劃編制。采購需求，是指采購人為實現項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。采購實施計劃，是指采購圍繞實現采購需求，對合同的訂立和管理所作的安排。同時，采購文件、資格預審文件的內容不得違反法律、行政法規、強制性標準、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則，有此情形影響潛在投標人投標或者資格預審結果的，采購人或者采購代理機構應當修改采購文件或者資格預審文件后重新采購。筆者認為，這些都是采購文件論證的范圍，可以具體概括為以下幾方面。

一是采購需求論證：對采購項目進行全面的了解，明確采購的具體需求，包括所需貨物或服務的類型、數量、質量等，這是確保采購活動精準高效的基礎。

二是采購方式論證：根據采購項目的特點和實際需求，結合市場行情，論證采用何種采購方式最為合適，如公開招標、邀請招標、競爭性談判等。選擇合適的采購方式有助于提高采購效率和資金使用效益。

三是供應商資質論證：對參與投標的供應商進行嚴格的資質審查，確保其具備履行采購合同的能力，包括供應商的經營范圍、技術實力、財務狀況、信用記錄等方面的評估。

四是評標標準及指標論證：制定詳盡的采購文件，明確采購活動的各項要求，包括投標文件的格式、評審標準和方法、評分指標和分值設置等，同時要確保評標標準的科學性和合理性，以便準確評估各供應商的投標情況。

五是政策落實情況論證：包括采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標內容。

六是是否有差別和岐視性待遇論證：采購文件不得違規設置地方保護和區域壁壘條件、妨礙經營主體依法平等參與政府采購等方面的要求。采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，即在采購文件中不得包括下列內容：（一）就同一采購項目向供應商提供有差別的項目信息；（二）設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關；（三）采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品；（四）以特定行政區域或者特定行業的業績、獎項作為加分條件或者中標、成交條件；（五）對供應商采取不同的資格審查或者評審標準；（六）限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商；（七）非法限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地；（八）以其他不合理條件限制或者排斥潛在供應商。

強化采購文件論證的對策建議

雖然采購文件論證不是采購過程的必經程序，但在實踐中，由于采購文件的不完善，經常發生被質疑、投訴的現象，影響采購項目的進程。如何避免這種情況發生，或者提前防范，筆者認為，加強采購文件論證是較好的應對之策。

雖然從現有的政府采購法律法規來看，還沒有對采購文件必須進行采購前論證的規定。是否進行采購文件論證，完全由采購人自己決定。筆者認為，為了減少采購文件被質疑和投訴事項的發生，采購人要高度重視采購文件論證工作，對采購預算金額大、技術復雜、社會影響較大的政府采購項目采購文件，履行采購文件論證。

政府采購專家受采購人或采購代理機構的邀請參加采購文件論證，必須認真負責，論證的內容要考慮全面和充分，不得有遺漏，提出的問題要有針對性，利于采購人修改完善。

另外，對參與采購文件論證，特別是參與有進口產品采購項目論證的專家，采購人或者采購代理機構是不能再抽取該專家參與同一項目評標，如果有的專家被抽中，也要主動申請回避，否則一經查實，將嚴格處理專家。

采購文件論證這一環節涉及對采購需求的準確把握、對市場行情的深入了解、對供應商資質的嚴格審查等多個方面。采購人和采購代理機構要針對不同的采購項目選擇好采購文件論證專家，參與論證的專家也要認真履行好自己的職責，為采購人服務好。

（作者單位：湖南省永州市財政局）

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