政府采購(gòu)爭(zhēng)議漏列當(dāng)事人該如何處理

【案例看臺(tái)】

政府采購(gòu)爭(zhēng)議漏列當(dāng)事人該如何處理

■ 杭正亞

在政府采購(gòu)爭(zhēng)議中，無(wú)論是投訴處理、行政復(fù)議，還是行政訴訟，漏列當(dāng)事人的情形時(shí)有發(fā)生。本文以兩個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目爭(zhēng)議處理中發(fā)生的三種漏列當(dāng)事人情形為例，進(jìn)行分析與探討。

案例簡(jiǎn)介

類型一：投訴書(shū)漏列與投訴事項(xiàng)相關(guān)的采購(gòu)人

H師范大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱H師大）委托招標(biāo)公司采購(gòu)該校本科教務(wù)管理軟件，Q公司中標(biāo)。A公司認(rèn)為Q公司虛假應(yīng)標(biāo)及評(píng)審人員組成不合法，招標(biāo)公司作出質(zhì)疑答復(fù)書(shū)。A公司不滿答復(fù)結(jié)果向H省財(cái)政廳投訴，該廳向A公司發(fā)出補(bǔ)正通知，認(rèn)為應(yīng)增加采購(gòu)人為被投訴人。A公司提交了《投訴書(shū)（補(bǔ)充文件）》，但仍未將H師大列為被投訴人。《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《投訴受理審查通知》）規(guī)定：“財(cái)政部門在投訴審查期間，認(rèn)定投訴事項(xiàng)與采購(gòu)人行為有關(guān)但采購(gòu)人不是被投訴人的，應(yīng)當(dāng)要求投訴人將采購(gòu)人追加為被投訴人，并限期修改投訴書(shū)重新投訴，逾期不予受理。”據(jù)此，H省財(cái)政廳對(duì)A公司投訴未予受理。A公司不服，向法院提起行政訴訟，認(rèn)為H省財(cái)政廳要求其追加采購(gòu)人為被投訴人沒(méi)有法律依據(jù)，未予受理其投訴的理由不成立。H省財(cái)政廳稱，H師大與A公司的投訴事項(xiàng)有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，所以在投訴審查期間依法要求該公司將H師大追加為被投訴人，但該公司未追加，因此對(duì)其投訴應(yīng)不予受理。法院經(jīng)審理認(rèn)為，A公司在指定期限內(nèi)未將符合要求的修改補(bǔ)正材料提交重新投訴，H省財(cái)政廳不予受理不違反政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，判決駁回A公司全部訴訟請(qǐng)求。

類型二：投訴書(shū)及投訴處理決定書(shū)均漏列相關(guān)供應(yīng)商

W中學(xué)錄播系統(tǒng)項(xiàng)目委托D公司招標(biāo)，O公司為中標(biāo)供應(yīng)商。J公司以O(shè)公司提供虛假材料謀取中標(biāo)為由提出質(zhì)疑未果，便以W中學(xué)、D公司為被投訴人向W市財(cái)政局投訴，但未將O公司列為相關(guān)供應(yīng)商。該局通過(guò)郵箱向提供授權(quán)O公司參加該項(xiàng)目投標(biāo)產(chǎn)品的兩家廠商發(fā)送《協(xié)查函》，要求其提供《產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)確認(rèn)函》并進(jìn)行答復(fù)，兩家廠商均未答復(fù)。W市財(cái)政局在未向O公司發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本的情況下，作出了投訴處理決定書(shū)，決定O公司投標(biāo)文件作為無(wú)效投標(biāo)文件處理，其中標(biāo)結(jié)果無(wú)效，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)依法另行確定中標(biāo)供應(yīng)商。

類型三：行政復(fù)議決定或者行政判決漏列與爭(zhēng)議事項(xiàng)相關(guān)的投訴人、被投訴人、相關(guān)供應(yīng)商為第三人

O公司不服上述投訴處理決定，以W市財(cái)政局為被告向W市法院提起行政訴訟，但由于未將投訴人、被投訴人列為第三人，W市法院作出行政判決，撤銷投訴處理決定。W市財(cái)政局不服，上訴于二審法院。二審法院作出行政裁定認(rèn)為，一審判決遺漏應(yīng)當(dāng)參加訴訟的當(dāng)事人，嚴(yán)重違反法定程序。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（四）項(xiàng)規(guī)定，裁定撤銷一審行政判決，發(fā)回W市法院重審。W市法院另行組成合議庭，追加投訴人J公司、采購(gòu)人W中學(xué)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)D公司參加訴訟，再次作出行政判決，認(rèn)為投訴處理決定認(rèn)定事實(shí)不清，主要證據(jù)不足，撤銷W市財(cái)政局投訴處理決定。

法律分析

分析一：投訴人漏列采購(gòu)人為被投訴人應(yīng)當(dāng)如何處理？

出于種種考慮，不少投訴人不愿將采購(gòu)人列為被投訴人，即使投訴事項(xiàng)與采購(gòu)人行為有關(guān)也是找采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為“替罪羊”。如上述H師大項(xiàng)目中，A公司投訴中對(duì)評(píng)審人員名單的合法性提出投訴，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員依《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十四條、第四十五條、第四十七條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查，負(fù)責(zé)組織評(píng)標(biāo)工作，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家組成，故A公司的投訴事項(xiàng)與采購(gòu)人H師大有關(guān)。因此，H省財(cái)政廳要求A公司增加被投訴人。如果投訴事項(xiàng)與采購(gòu)人行為無(wú)關(guān)，投訴處理決定也不會(huì)涉及采購(gòu)人的行為，那么僅將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)列為被投訴人也是適當(dāng)?shù)摹?duì)于與投訴事項(xiàng)有關(guān)的采購(gòu)人未被列為被投訴人的該如何處理，實(shí)踐中有幾種做法：

一是要求投訴人追加采購(gòu)人為被投訴人重新投訴，逾期不予受理。其理由是，《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第十九條第二款規(guī)定：“投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合下列條件……（五）財(cái)政部規(guī)定的其他條件。”《投訴受理審查通知》屬于財(cái)政部制定的規(guī)范性文件，該通知與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和94號(hào)令不相抵觸，應(yīng)當(dāng)予以適用。

二是不要求投訴人追加采購(gòu)人為被投訴人重新投訴，而是直接將采購(gòu)人列為當(dāng)事人。其理由是，財(cái)政部門進(jìn)行投訴受理審查的時(shí)限最多只有8個(gè)工作日，經(jīng)常難以判斷投訴事項(xiàng)是否與采購(gòu)人行為有關(guān)。如果當(dāng)時(shí)認(rèn)為投訴事項(xiàng)與采購(gòu)人行為無(wú)關(guān)，受理后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)與采購(gòu)人行為有關(guān)，再根據(jù)《投訴受理審查通知》，要求投訴人追加采購(gòu)人為被投訴人重新投訴，筆者認(rèn)為是不合適的。因此，可以對(duì)在投訴受理審查期間未發(fā)現(xiàn)與采購(gòu)人行為有關(guān)的，不要求投訴人追加采購(gòu)人為被投訴人重新投訴；在受理后發(fā)現(xiàn)與采購(gòu)人行為有關(guān)，則將采購(gòu)人列為當(dāng)事人，向其發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，讓其參加投訴處理程序，審查其行為并作出處理決定。

三是不要求投訴人追加采購(gòu)人為被投訴人重新投訴，而是直接將采購(gòu)人追加為被投訴人。其理由是，采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)政府采購(gòu)的主體責(zé)任，對(duì)投訴處理也應(yīng)參與，因此投訴處理結(jié)果都與采購(gòu)人有直接利害關(guān)系。如果投訴處理決定涉及采購(gòu)人的法律責(zé)任，或者影響采購(gòu)人權(quán)益，若未將其列為被投訴人是不適當(dāng)?shù)摹Ａ硗猓瑸楸Ｕ吓c投訴事項(xiàng)有關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)增加投訴當(dāng)事人。

筆者認(rèn)為，上述第一種、第二種做法是適當(dāng)?shù)模谌N做法是不可取的。因?yàn)樵跊](méi)有征求投訴人意見(jiàn)的情況下，將采購(gòu)人直接列為被投訴人違背投訴人的主觀意愿與投訴的客觀事實(shí)，不符合《投訴受理審查通知》的規(guī)定，在政府采購(gòu)法律規(guī)范中也無(wú)相關(guān)法律依據(jù)。因此，對(duì)于與投訴事項(xiàng)有關(guān)的采購(gòu)人，應(yīng)當(dāng)在審查受理時(shí)要求投訴人將其增加為被投訴人重新投訴，投訴人未按要求增加的不予受理。若財(cái)政部門在受理后發(fā)現(xiàn)未將采購(gòu)人增加為被投訴人，則應(yīng)直接將其列為當(dāng)事人，對(duì)其在政府采購(gòu)活動(dòng)中的行為進(jìn)行審查。

分析二：投訴人漏列與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如何處理？

投訴人在投訴時(shí)對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果提出投訴，經(jīng)常忽視中標(biāo)或者成交供應(yīng)商已經(jīng)產(chǎn)生的事實(shí)，或者忽視投訴事項(xiàng)涉及其他供應(yīng)商是否違法的問(wèn)題，也未將他們列為相關(guān)供應(yīng)商。財(cái)政部門在投訴受理審查時(shí)，往往不知投訴事項(xiàng)是否與此類供應(yīng)商有關(guān)，就不會(huì)根據(jù)94號(hào)令第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定向他們發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本。如果將來(lái)投訴處理決定是確認(rèn)中標(biāo)（成交）結(jié)果無(wú)效，或者確認(rèn)此類供應(yīng)商的某一行為違法，而這些供應(yīng)商卻不知情、未參與，他們對(duì)投訴處理決定行使救濟(jì)權(quán)時(shí)，投訴處理決定將會(huì)被撤銷或者被確認(rèn)違法。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。”中標(biāo)（成交）供應(yīng)商等與投訴事項(xiàng)有關(guān)的供應(yīng)商，一般都可能與投訴處理結(jié)果有利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。因此，對(duì)于未將他們列為相關(guān)供應(yīng)商的投訴，也應(yīng)當(dāng)讓他們知情并通知其參與到投訴處理中，并保障他們的救濟(jì)權(quán)。對(duì)于投訴涉及中標(biāo)（成交）結(jié)果或者涉及供應(yīng)商行為可能違法，但投訴書(shū)未將他們列入相關(guān)供應(yīng)商的，在實(shí)踐中有4種做法。

一是財(cái)政部門在受理時(shí)依職權(quán)直接將這些供應(yīng)商列為相關(guān)供應(yīng)商，并根據(jù)94號(hào)令第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定向他們發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本。這種做法有利之處是能及時(shí)聽(tīng)取相關(guān)供應(yīng)商意見(jiàn)，處理程序較為穩(wěn)妥；不利之處是，處理結(jié)果可能與被列為相關(guān)供應(yīng)商無(wú)關(guān)，增加了工作量。

二是財(cái)政部門在受理后發(fā)現(xiàn)存在可能認(rèn)定中標(biāo)（成交）無(wú)效或者有供應(yīng)商行為違法的情形，再依職權(quán)將其直接列為相關(guān)供應(yīng)商，并根據(jù)94號(hào)令第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定向他們發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本。這種做法有利之處是，此時(shí)列為相關(guān)供應(yīng)商更加準(zhǔn)確，減少無(wú)效工作量；不利之處是，可能會(huì)被認(rèn)為超過(guò)了上述規(guī)定的8個(gè)工作日。

三是財(cái)政部門在受理后發(fā)現(xiàn)存在可能認(rèn)定中標(biāo)（成交）無(wú)效或者有供應(yīng)商行為違法的情形，再依職權(quán)直接將其列為相關(guān)供應(yīng)商，不向其發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，而是根據(jù)94號(hào)令第二十四條規(guī)定向他們發(fā)出調(diào)查取證通知。這種做法有利之處是，工作較為簡(jiǎn)便；不利之處是，容易產(chǎn)生程序方面的爭(zhēng)議。

四是財(cái)政部門在受理后發(fā)現(xiàn)存在可能認(rèn)定中標(biāo)（成交）無(wú)效或者有供應(yīng)商行為違法的情形，不再將其列為相關(guān)供應(yīng)商，直接作出處理決定。W中學(xué)項(xiàng)目的投訴處理，W中學(xué)就是采用這一做法。W中學(xué)項(xiàng)目投訴中，J公司投訴事項(xiàng)是O公司提供虛假材料謀取中標(biāo)，投訴處理的結(jié)果可能影響中標(biāo)結(jié)果，O公司必然是與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。投訴書(shū)未將O公司列為相關(guān)供應(yīng)商，財(cái)政局在受理投訴后未向O公司發(fā)出投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本，在未保障其知情權(quán)、參與權(quán)的情況下，就作出O公司中標(biāo)結(jié)果無(wú)效的投訴處理決定。由于O公司未以漏列相關(guān)供應(yīng)商主體為由起訴，法院以事實(shí)不清、證據(jù)不足而撤銷投訴處理決定，可能也因O公司未參與而影響對(duì)事實(shí)的正確認(rèn)定。這種做法有利之處是非常簡(jiǎn)便，工作量較小；不利之處是未嚴(yán)格遵循法定程序，未保障利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)，一旦被行政復(fù)議或者行政訴訟，很可能被撤銷或者被認(rèn)定違法。

筆者認(rèn)為，94號(hào)令第二十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定“其他與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人”并不限于投訴人在投訴書(shū)上所列的當(dāng)事人，而應(yīng)是財(cái)政部門在受理審查時(shí)認(rèn)定的與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。因此，上述第一種做法盡管可能增加工作量，但更為規(guī)范，爭(zhēng)議較小，值得提倡。

分析三：申請(qǐng)人或者原告漏列與投訴處理決定或者案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如何處理？

供應(yīng)商不服財(cái)政部門投訴處理決定，而申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，財(cái)政部門將被列為被申請(qǐng)人或者被告，與投訴處理決定或者案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的其他當(dāng)事人應(yīng)被列為第三人。如果申請(qǐng)人或者原告漏列上述第三人，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十六條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十九條的規(guī)定，申請(qǐng)行政復(fù)議（提起行政訴訟）供應(yīng)商以外的，同該投訴處理決定、或者行政復(fù)議（訴訟）案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、相關(guān)供應(yīng)商以及投訴人，可以作為第三人申請(qǐng)參加行政復(fù)議（訴訟），或者由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)（人民法院）通知其作為第三人參加行政復(fù)議（訴訟）。在O公司訴W市財(cái)政局的案件中，正是由于W市法院未通知投訴人J公司、采購(gòu)人W中學(xué)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)D公司作為第三人參加訴訟，造成W市法院判決被上級(jí)法院撤銷。這也給申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的供應(yīng)商一個(gè)啟示：政府采購(gòu)爭(zhēng)議不能漏列當(dāng)事人。

（作者系江蘇博事達(dá)律師事務(wù)所一級(jí)律師、高級(jí)合伙人）

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