破解“價格內(nèi)卷”

【破解異常低價中標(biāo)探討】

破解“價格內(nèi)卷”

——從需求端和審查階段談異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查

■ 雍秦權(quán)

   日前，為促進(jìn)政府采購公平競爭，持續(xù)優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購，財(cái)政部決定在北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點(diǎn)工作，于2024年12月18日出臺《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》是我國首個針對政府采購異常低價問題的專項(xiàng)性規(guī)范文件，對于化解政府采購領(lǐng)域“價格內(nèi)卷”無疑是“及時雨”“金鑰匙”，能夠有效解決政府采購領(lǐng)域“價格內(nèi)卷”問題。

需求端嚴(yán)防——采購人應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理開展采購活動

在政府采購實(shí)踐中，一些供應(yīng)商會選擇前期低價中標(biāo)，中標(biāo)后利用合同中的模糊條款，通過簽訂補(bǔ)充合同等方式進(jìn)行收費(fèi)，以彌補(bǔ)損失。也有一些供應(yīng)商，會以工作量超出預(yù)期等方式向采購人索要額外的費(fèi)用。甚至有一些供應(yīng)商低價中標(biāo)后，通過故意拖延服務(wù)或者制造糾紛，迫使采購人接受更高的費(fèi)用。為避免這些問題的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為，需要采購人尊重行業(yè)客觀規(guī)律，意識到“價格內(nèi)卷”的危害性，通過科學(xué)合理的方法來開展采購活動。

《通知》從采購需求、合理分包、報價評分三個方面切入，對采購人如何科學(xué)合理開展采購前期準(zhǔn)備工作，進(jìn)行了明確要求。

在采購需求方面，《通知》要求，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際工作需要、綜合考慮項(xiàng)目歷史成交信息與市場調(diào)查情況，形成科學(xué)、完整、清晰的采購需求，合理設(shè)定最高限價，為供應(yīng)商競爭報價提供基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，采購需求的確定需要按照《政府采購需求管理辦法》嚴(yán)格執(zhí)行，一些重大項(xiàng)目需要開展需求調(diào)查。為了更加科學(xué)合理地定價，或許可以考慮建立全國政府采購數(shù)據(jù)資源庫，支持同類項(xiàng)目價格比對，利用人工智能對價格信息進(jìn)行比對分析，確保數(shù)據(jù)權(quán)威、真實(shí)可信。

對于采購項(xiàng)目的分類分包，《通知》要求采購人要考慮技術(shù)、成本效益、促進(jìn)競爭等因素，按照專業(yè)類型和專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行合理分類分包。在實(shí)踐中，合理分包可以從橫向和縱向兩個角度去考量，比如將醫(yī)療設(shè)備采購分為影像設(shè)備、檢驗(yàn)設(shè)備來分包，再如將項(xiàng)目按照設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維階段進(jìn)行分包。

對于信息化建設(shè)、耗材使用量大的儀器設(shè)備等采購項(xiàng)目，在實(shí)踐中屬于“價格內(nèi)卷”的重災(zāi)區(qū)，《通知》鼓勵供應(yīng)商對約定期限內(nèi)的后續(xù)專用耗材、升級服務(wù)費(fèi)用等全生命周期成本進(jìn)行報價，這實(shí)際上也是鼓勵采購人在對報價進(jìn)行評分時，將此作為評審考慮的因素，即未來在制定具體的報價評分標(biāo)準(zhǔn)時，采購人可以將全生命周期報價明確列入報價評分標(biāo)準(zhǔn)中。

審查中嚴(yán)控——評審委員會異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查制度

《通知》在政府采購領(lǐng)域首次設(shè)立異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查制度，從異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查的啟動條件、審查程序、審查主體責(zé)任等方面展開，提出了明確要求。

——異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查啟動條件。異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查的主體為政府采購活動中的評審委員會，《通知》明確三種情況，由評審委員會啟動異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）的審查程序：投標(biāo)（響應(yīng)）報價低于全部通過符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報價平均值50%的；投標(biāo)（響應(yīng)）報價低于通過符合性審查且報價次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報價50%的；投標(biāo)（響應(yīng)）報價低于采購項(xiàng)目最高限價45%的。其中，條件中的“符合性審查”是指由評審委員會審查供應(yīng)商投標(biāo)的商務(wù)、技術(shù)、服務(wù)等內(nèi)容是否符合招標(biāo)文件的要求。也就是說，對異常低價投標(biāo)的審查僅是對通過符合性審查的供應(yīng)商進(jìn)行。

《通知》明確，異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查主體系評審委員會，在審查認(rèn)定工作中的具體計(jì)算工作也應(yīng)當(dāng)由評審委員會執(zhí)行。筆者認(rèn)為，因異常低價投標(biāo)（響應(yīng)） 審查是對通過符合性審查的供應(yīng)商進(jìn)行，并非開展資格審查，采購人或代理機(jī)構(gòu)沒有權(quán)利也不能替代評審委員會對報價進(jìn)行計(jì)算和確認(rèn)。為了確保評審委員會的判斷客觀準(zhǔn)確，相關(guān)行業(yè)的數(shù)據(jù)也不應(yīng)當(dāng)由采購人或代理機(jī)構(gòu)提供。

除了直接通過數(shù)值計(jì)算來確定是否啟動異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序，《通知》也設(shè)立了兜底規(guī)定，即“其他評審委員會認(rèn)為供應(yīng)商報價過低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形。”在實(shí)踐中，不同行業(yè)對低價的判斷標(biāo)準(zhǔn)定然不盡相同，需要考量的因素也非常復(fù)雜，如果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于靈活，將會賦予評審委員會過大的權(quán)利，難免滋生其他問題。如果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于死板，也將扼制市場活力，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。評審委員會如何進(jìn)行正確地判定？無疑值得進(jìn)一步探索。

——異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）的審查程序。《通知》明確評審委員會發(fā)現(xiàn)異常低價后，需要求供應(yīng)商在評審現(xiàn)場“合理時間內(nèi)”提交書面說明及證明材料。其中書面說明、證明材料主要是項(xiàng)目具體成本測算等與報價合理性相關(guān)的說明、材料。

政府采購的評審現(xiàn)場是指對供應(yīng)商的投標(biāo)文件或響應(yīng)文件進(jìn)行評審的具體場所和環(huán)境。只有采購人代表、評審委員會成員、評標(biāo)現(xiàn)場組織人員可以進(jìn)入。《通知》要求供應(yīng)商在評審現(xiàn)場“合理時間內(nèi)”提交，這就意味著，在評審結(jié)束后，供應(yīng)商將不能再提交書面說明及證明資料。至于評審結(jié)束前多長時間內(nèi)提交說明和證明資料算是“合理時間內(nèi)”，需要結(jié)合具體情況具體分析。從采購人和代理機(jī)構(gòu)角度來看，采購人和代理機(jī)構(gòu)為了優(yōu)化采購流程管理，也可以提前明確具體時間標(biāo)準(zhǔn)，以避免出現(xiàn)爭議。對于供應(yīng)商而言，則需要提前準(zhǔn)備與報價合理性相關(guān)的說明、材料。避免出現(xiàn)無法在評審現(xiàn)場提交說明、材料的情況。

——異常低價投標(biāo)（響應(yīng)）的審查標(biāo)準(zhǔn)。《通知》明確評審委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合同類產(chǎn)品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，依據(jù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)對報價合理性進(jìn)行判斷。在實(shí)踐中，供應(yīng)商為證明報價合理性，可以通過在技術(shù)優(yōu)勢、管理創(chuàng)新、政府補(bǔ)貼等方面進(jìn)行說明。如果投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性的，將被作為無效投標(biāo)（響應(yīng)）處理，這一點(diǎn)需要供應(yīng)商務(wù)必留意。

——評審委員會專家的法律責(zé)任。《通知》強(qiáng)調(diào)，出現(xiàn)本通知規(guī)定的異常低價情形，評審委員會未根據(jù)采購文件規(guī)定作出處理的，試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政部門按照《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七十五條追究評審專家的法律責(zé)任，即由財(cái)政部門給予警告，并處2000元以上2萬元以下的罰款；影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，處2萬元以上5萬元以下的罰款，禁止其參加政府采購評審活動。這項(xiàng)要求進(jìn)一步夯實(shí)了評審專家的主體責(zé)任，確保政策能有效推進(jìn)。

展望

《通知》的出臺無疑能有效解決政府采購領(lǐng)域“價格內(nèi)卷”問題，除了本文提出的問題外，也有一些問題值得我們進(jìn)一步思考，在試點(diǎn)中進(jìn)一步探索。比如，對于全生命周期報價如何進(jìn)行評價，評審委員會用以評判價格合理性的數(shù)據(jù)來源如何確保真實(shí)準(zhǔn)確等，都需要進(jìn)一步探索。《通知》的出臺對于采購人、供應(yīng)商、評審委員會都提出了更高的要求，筆者相信，隨著政策的推進(jìn)，政府采購領(lǐng)域“價格內(nèi)卷”也能得到有效遏制，政府采購活動也能更加公平有序。

作者單位：上海段和段（西安）律師事務(wù)所

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