是“職業(yè)打假”還是“惡意碰瓷”？

【圓桌論壇·聚焦惡意投訴】

編者按：近年來，政府采購(gòu)領(lǐng)域的惡意投訴現(xiàn)象頻發(fā)。所謂“職業(yè)打假人”以投機(jī)牟利為目的，借質(zhì)疑、投訴之名行敲詐勒索之實(shí)，將本應(yīng)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的救濟(jì)渠道異化為牟取私利的工具，一些中標(biāo)供應(yīng)商迫于壓力選擇妥協(xié)。近期，一些社交平臺(tái)甚至滋生出惡意投訴的教學(xué)產(chǎn)業(yè)鏈，令惡意投訴的歪風(fēng)邪氣不斷蔓延。如何界定惡意投訴行為與正當(dāng)維權(quán)行為的界限？如何降低“被打假”的風(fēng)險(xiǎn)？為何中標(biāo)供應(yīng)商更傾向于妥協(xié)而非依法維權(quán)？為此，本報(bào)特邀業(yè)內(nèi)專家對(duì)惡意投訴相關(guān)問題進(jìn)行深入探討，剖析惡意投訴根源，探討治理良策，以期正本清源，推動(dòng)政府采購(gòu)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

是“職業(yè)打假”還是“惡意碰瓷”？

——業(yè)內(nèi)專家共話惡意投訴系列問題

主持人：

本報(bào)記者                                           彭勇琪 張舒慧

嘉賓：

最高人民檢察院計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備局政府采購(gòu)處處長(zhǎng)                李  明

政府采購(gòu)專家                                              宋  宇

浙江省杭州市財(cái)政局政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng)                    陳  鋮

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授                                    成協(xié)中

中技國(guó)際招標(biāo)有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人                            段艷華

中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)專職專家                                  岳小川

近期，在政府采購(gòu)領(lǐng)域有一類人特別火，投標(biāo)不是為了中標(biāo)，被稱為“職業(yè)打假人”。這些“打假人”有的以公司的名義出現(xiàn)，有的以自然人的名義出現(xiàn)。他們的目的不在于投標(biāo)，甚至不參與投標(biāo)，只是在獲取采購(gòu)文件階段或者發(fā)布結(jié)果公告階段進(jìn)行質(zhì)疑、投訴或舉報(bào)。換言之，通過找出采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商在采購(gòu)項(xiàng)目中存在的問題，實(shí)現(xiàn)談判的條件，然后通過協(xié)商，達(dá)到獲取不法利益的目的。有的中標(biāo)供應(yīng)商本著“花錢消災(zāi)”的想法，會(huì)接受其談判條件，便逐漸助長(zhǎng)了惡意投訴獲取不法利益的風(fēng)氣。此外，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若在某社交平臺(tái)搜索“政府采購(gòu)”一詞，便會(huì)涌出很多商家機(jī)構(gòu)，專門教授怎么成為“職業(yè)打假人”，從而獲取豐厚的收益。隨著政府采購(gòu)制度改革深入推進(jìn)，參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商越來越多，其權(quán)利和義務(wù)的邊界也越來越清晰。加之營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，供應(yīng)商通過質(zhì)疑與投訴來維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。但不可否認(rèn)的是，日益增多的惡意質(zhì)疑與投訴，給采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門都帶來了新的挑戰(zhàn)。

如何界定惡意投訴行為與正當(dāng)維權(quán)行為的界限？

主持人：如何從法律層面準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)領(lǐng)域“職業(yè)打假人”的惡意投訴行為與正當(dāng)維權(quán)行為的界限？在現(xiàn)有法律法規(guī)下，應(yīng)補(bǔ)充哪些細(xì)則來避免認(rèn)定模糊？

宋宇：在目前的政府采購(gòu)法律框架下，供應(yīng)商有權(quán)采取質(zhì)疑、投訴來維護(hù)自身合法權(quán)益，但其是否惡意并不太好判斷。換言之，不能以少數(shù)或極端情況來質(zhì)疑供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益而采取的措施。建議在法律制度層面對(duì)惡意質(zhì)疑、投訴的供應(yīng)商視情況進(jìn)行約束。比如，實(shí)踐中，確實(shí)存在部分供應(yīng)商無中生有，通過質(zhì)疑、投訴來影響采購(gòu)人正常履行政府采購(gòu)程序。對(duì)于這些供應(yīng)商，采購(gòu)人或者中標(biāo)供應(yīng)商可以積極向財(cái)政部門舉報(bào)。對(duì)于確屬惡意且屢犯的供應(yīng)商，建議提請(qǐng)相關(guān)部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督檢查并采取一定的處罰措施。有些供應(yīng)商采取“金蟬脫殼”的做法，即一旦被處罰，便重新注冊(cè)一家新公司繼續(xù)干。因此，如果發(fā)現(xiàn)這類問題，則可以將與該法人有關(guān)的公司一并采取行政裁決措施。涉及違法犯罪的，則可以走司法程序進(jìn)行懲處。總之，只有多措并舉，才能打造風(fēng)清氣正的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境。

岳小川：實(shí)踐中，確實(shí)存在“職業(yè)打假”對(duì)正常采購(gòu)活動(dòng)造成干擾的問題，但需要客觀分析。“職業(yè)打假”行為與正常政府采購(gòu)活動(dòng)中的錯(cuò)誤打假行為之間的比例關(guān)系值得探討。就本質(zhì)而言，多數(shù)“職業(yè)打假”行為并非毫無依據(jù)，而是建立在一定事實(shí)基礎(chǔ)之上的。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，對(duì)“職業(yè)打假”行為應(yīng)當(dāng)保持審慎態(tài)度，不宜倉(cāng)促將此類行為定性為“合法敲詐”或“惡意行為”。

關(guān)于政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)打假行為的原因，主要基于兩個(gè)必要條件：一是存在可被質(zhì)疑的漏洞。正如俗語(yǔ)所言，“蒼蠅不叮無縫的蛋”。若政府采購(gòu)活動(dòng)完全規(guī)范，就難以被質(zhì)疑。比如，招標(biāo)文件可能存在不合規(guī)之處、評(píng)標(biāo)過程可能存在瑕疵、投標(biāo)響應(yīng)不符合規(guī)定等情況，都為“職業(yè)打假”提供了可乘之機(jī)。二是通過質(zhì)疑、投訴可獲取利益。在消費(fèi)品領(lǐng)域，“職業(yè)打假”的獲利依據(jù)是“假一賠三”機(jī)制，而政府采購(gòu)領(lǐng)域缺乏類似規(guī)定。當(dāng)前，政府采購(gòu)領(lǐng)域的獲利主要來源于被質(zhì)疑供應(yīng)商的“花錢消災(zāi)”行為或采購(gòu)人作出的非正式承諾（如未來項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮等）。這就引出一個(gè)關(guān)鍵問題：究竟是不合規(guī)的質(zhì)疑、投訴行為本身違法，還是供應(yīng)商的“花錢消災(zāi)”和采購(gòu)人的不當(dāng)承諾行為違法？顯然，后者更應(yīng)被認(rèn)定為違法行為，但現(xiàn)行法律體系在這方面還存在一定的缺失。

從法理角度來看，通過被投訴供應(yīng)商“花錢消災(zāi)”所獲利益，在法律上屬于“不當(dāng)?shù)美薄Ｎ覈?guó)民法和刑法對(duì)“不當(dāng)?shù)美庇忻鞔_規(guī)定，要求受益方返還非法所得，并允許相關(guān)方提起訴訟。這類行為可能涉及敲詐、搭售等違法情形。

陳鋮：“職業(yè)打假人”主要是指沒有真實(shí)投標(biāo)意愿或者履約能力，但通過獲取采購(gòu)文件獲得質(zhì)疑資格的供應(yīng)商。對(duì)此，建議匯集全國(guó)投訴處理結(jié)果信息，并細(xì)化《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令）第三十七條規(guī)定，對(duì)投訴人在全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)3次以上投訴查無實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，并對(duì)不良行為記錄予以應(yīng)用，如限制名單中供應(yīng)商的投訴權(quán)利。

成協(xié)中：政府采購(gòu)領(lǐng)域“職業(yè)打假人”通常會(huì)偽裝成正當(dāng)維權(quán)者，通過頻繁質(zhì)疑、投訴故意拖延招投標(biāo)進(jìn)程等行為，達(dá)到敲詐勒索的目的。而判斷投訴人是否具有主觀惡意，需要綜合考慮其是否存在不當(dāng)動(dòng)機(jī)。這種標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中很難精準(zhǔn)把握，容易因證據(jù)不足或理解差異而出現(xiàn)判斷失誤。目前，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十三條規(guī)定，“供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。”然而，現(xiàn)階段惡意投訴人可能并不存在上述明確列舉的捏造事實(shí)等行為，而是對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商在采購(gòu)項(xiàng)目中確實(shí)存在的程序上瑕疵進(jìn)行“合法敲詐”。

現(xiàn)行政府采購(gòu)法律框架已提供基礎(chǔ)規(guī)范，但需通過細(xì)則填補(bǔ)操作上的漏洞。一是明確惡意投訴的構(gòu)成要件，尤其對(duì)“主觀惡意”的判斷標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化，通過列舉實(shí)踐中常見的惡意投訴行為予以明確。二是監(jiān)管部門在受理投訴時(shí)可以考慮多方面因素，包括投訴人與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性、投訴頻率、歷史記錄以及證據(jù)的充分性與合法性等。

段艷華：目前，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，惡意投訴行為貫穿采購(gòu)全流程，其表現(xiàn)形式多樣且隱蔽。比如，部分主體通過質(zhì)疑投訴惡意拖延項(xiàng)目周期，以此要挾相關(guān)方獲取非法利益；一些供應(yīng)商從不參與實(shí)際投標(biāo)，卻在招標(biāo)過程中頻繁發(fā)起質(zhì)疑投訴；還有潛在供應(yīng)商雖參與投標(biāo)，但其提交的文件質(zhì)量低劣，除滿足基本資格條件外毫無競(jìng)爭(zhēng)力，質(zhì)疑投訴成為其干擾正常采購(gòu)秩序的手段；更有甚者在幕后操縱，借質(zhì)疑投訴之名，為特定供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益。

政府采購(gòu)領(lǐng)域“合法敲詐”現(xiàn)象，本質(zhì)是規(guī)則模糊與執(zhí)行漏洞的綜合結(jié)果。在現(xiàn)有法規(guī)下，可通過明確細(xì)則避免認(rèn)定模糊。一是明確惡意投訴法律責(zé)任，加大懲處力度，確保供應(yīng)商因惡意投訴造成的損失得到合理賠償。二是完善投訴處理程序，如供應(yīng)商投訴需承擔(dān)與民事訴訟類似的舉證責(zé)任。三是嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)原則，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件的審核，杜絕傾向性條款。四是通過建立供應(yīng)商誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，對(duì)存在惡意投訴等不良記錄的供應(yīng)商，實(shí)施限制或禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)等懲戒措施。五是加強(qiáng)監(jiān)督，確保所有參與者都在法律框架內(nèi)進(jìn)行操作，并清晰劃分監(jiān)管權(quán)責(zé)，避免權(quán)力濫用和責(zé)任推諉。

如何降低“被打假”的風(fēng)險(xiǎn)？

主持人：從招標(biāo)文件編制到采購(gòu)結(jié)果公示，哪些環(huán)節(jié)最易被“職業(yè)打假人”利用？可以通過哪些措施來降低“被打假”的風(fēng)險(xiǎn)？

成協(xié)中：在政府采購(gòu)全流程中，“職業(yè)打假人”往往針對(duì)程序上的合規(guī)性弱點(diǎn)發(fā)起投訴。具體而言，在招標(biāo)文件編制階段，可能針對(duì)資格條件設(shè)置存在傾向性、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)量化不足等進(jìn)行投訴；在投標(biāo)文件評(píng)審階段，可能針對(duì)資格審查錯(cuò)誤、專家打分畸高或畸低但未說明理由等情況進(jìn)行投訴；在中標(biāo)環(huán)節(jié)，可能針對(duì)未完整公示評(píng)審得分、未按規(guī)定公示供應(yīng)商投標(biāo)文件等行為進(jìn)行投訴；在結(jié)果公示環(huán)節(jié)，“職業(yè)打假人”可能對(duì)中標(biāo)人的資質(zhì)、業(yè)績(jī)或投標(biāo)文件的真實(shí)性提出質(zhì)疑。

這也就提醒采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)供應(yīng)商在招投標(biāo)流程中要做到合法合規(guī)。一是嚴(yán)格規(guī)范采購(gòu)程序，確保評(píng)標(biāo)、談判或詢價(jià)過程的公正性、透明性。所有評(píng)審活動(dòng)應(yīng)有詳細(xì)記錄，以備審查。二是加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的管理，確保其獨(dú)立、公正評(píng)審，避免存在利益沖突。三是建立“職業(yè)打假人”黑名單制度。對(duì)于明顯的惡意投訴，可申請(qǐng)財(cái)政部門適用94號(hào)令第三十七條規(guī)定予以限制。

李明：在政府采購(gòu)活動(dòng)中，存在一些環(huán)節(jié)容易被“職業(yè)打假人”利用：一是招標(biāo)文件中存在歧視性、傾向性的條款或者表述不準(zhǔn)確；二是招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提供各類證書、證明材料，大部分投標(biāo)人都很難完全按要求提供；三是采購(gòu)程序存在瑕疵。

建議通過以下措施來降低“被打假”的風(fēng)險(xiǎn)：一是提高招標(biāo)文件質(zhì)量，在招標(biāo)文件發(fā)布前，開展采購(gòu)需求公開征求意見工作。二是嚴(yán)格按照法定程序組織采購(gòu)實(shí)施。三是評(píng)審環(huán)節(jié)充分發(fā)揮采購(gòu)人主體責(zé)任，如指派熟悉招標(biāo)文件且責(zé)任心強(qiáng)的人員參與評(píng)標(biāo)，確保中標(biāo)人的投標(biāo)文件沒有硬傷。

陳鋮：目前，許多“職業(yè)打假人”紛紛開辟細(xì)分“賽道”，采購(gòu)文件、過程和結(jié)果的任何細(xì)小瑕疵都有可能成為靶子。但說實(shí)話，被投訴的部分采購(gòu)項(xiàng)目中確實(shí)存在需求制定不合理的情況，故根源在于采購(gòu)人缺乏需求制定能力。因此，建議培養(yǎng)專門從事需求制定的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，或者加大采購(gòu)需求編制的培訓(xùn)力度。比如，對(duì)缺乏需求編制能力的采購(gòu)人，鼓勵(lì)其委托第三方實(shí)施，從而提升采購(gòu)需求的編制質(zhì)量。此外，加強(qiáng)采購(gòu)人的內(nèi)控制度建設(shè)，落實(shí)落細(xì)需求審查機(jī)制。

段艷華：針對(duì)惡意投訴風(fēng)險(xiǎn)，可從多方面采取應(yīng)對(duì)措施。比如，在需求管理與文件規(guī)范上，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求結(jié)構(gòu)化、采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化，并推進(jìn)全流程電子化，以減少人為失誤。在質(zhì)疑投訴處理中，注重答復(fù)時(shí)效與質(zhì)量，審慎回應(yīng)，避免產(chǎn)生新漏洞。在監(jiān)管層面，相關(guān)部門應(yīng)充分發(fā)揮信用評(píng)價(jià)與失信名單作用，加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法，并完善法律責(zé)任制度，加大違規(guī)行為處罰力度。

為何中標(biāo)供應(yīng)商更傾向于妥協(xié)？

主持人：為何中標(biāo)供應(yīng)商更傾向于妥協(xié)而非依法維權(quán)？在現(xiàn)行法律框架下，如何引導(dǎo)供應(yīng)商通過合法途徑維權(quán)，避免形成“花錢消災(zāi)”的不良風(fēng)氣？

陳鋮：一般情況下，往往是項(xiàng)目確有瑕疵。如果中標(biāo)供應(yīng)商不妥協(xié)，則可能廢標(biāo)。加上很多“職業(yè)打假人”也很專業(yè)，不主動(dòng)聯(lián)系中標(biāo)供應(yīng)商，就算交流中也不主動(dòng)提及目的，或者用一些美其名曰合作的方式謀取不正當(dāng)利益。因此，要做好宣傳引導(dǎo)，讓中標(biāo)供應(yīng)商盡可能留存證據(jù)并提交財(cái)政部門，同時(shí)聯(lián)合公安等部門形成合力，打擊一批、處理一批，形成有效震懾。

段艷華：中標(biāo)供應(yīng)商傾向于妥協(xié)，可能是考慮到項(xiàng)目進(jìn)度、資金周轉(zhuǎn)、中標(biāo)確實(shí)不易等因素。對(duì)采購(gòu)人來說，有預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目執(zhí)行等壓力。作為采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)人，如果能盡快解決影響項(xiàng)目執(zhí)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)促進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行與落實(shí)，這也變相推動(dòng)中標(biāo)供應(yīng)商傾向于妥協(xié)。

岳小川：關(guān)于中標(biāo)供應(yīng)商更傾向于妥協(xié)而非依法維權(quán)的問題，這是一個(gè)值得深入探討的現(xiàn)象。在政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴中，針對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商的投訴占比較高，其背后的原因主要與供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)動(dòng)機(jī)和實(shí)際問題相關(guān)。作為商業(yè)主體，供應(yīng)商必然以盈利為核心目標(biāo)。因此，在解決問題時(shí)，他們傾向于選擇成本最低的方式。只有當(dāng)確實(shí)存在問題的情況下，供應(yīng)商才會(huì)愿意通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞絹砘饧m紛。“職業(yè)打假人”往往能夠精準(zhǔn)識(shí)別存在瑕疵的項(xiàng)目，抓住供應(yīng)商的薄弱環(huán)節(jié)提出質(zhì)疑，迫使其就范。

從某種角度來看，“職業(yè)打假人”實(shí)際上發(fā)揮著類似“啄木鳥”的作用，在采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)問題之前就提前揭露問題，這未嘗不是一件有益的事。供應(yīng)商愿意妥協(xié)的情況通常包括存在弄虛作假行為、業(yè)績(jī)或資質(zhì)不符合要求、與評(píng)標(biāo)專家或采購(gòu)人存在串通等違規(guī)問題。對(duì)此，正確的做法應(yīng)當(dāng)是解決實(shí)質(zhì)性問題，而非試圖壓制提出質(zhì)疑的一方。

從采購(gòu)人角度分析，出現(xiàn)妥協(xié)情況往往是因?yàn)轫?xiàng)目本身存在問題。如果確實(shí)不存在問題，采購(gòu)人大可通過正規(guī)程序駁回質(zhì)疑或加快投訴處理流程。要避免這種“花錢消災(zāi)”的現(xiàn)象，關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)杜絕私下協(xié)商，對(duì)于確實(shí)存在的問題，該修改招標(biāo)文件就修改，該重新評(píng)審就重新評(píng)審，該上報(bào)財(cái)政部門就及時(shí)上報(bào)。此時(shí)，需要財(cái)政部門提高投訴處理效率，并對(duì)確實(shí)缺乏依據(jù)的投訴依法處理。

關(guān)于惡意投訴的認(rèn)定需要慎重。由于供應(yīng)商并非評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，對(duì)評(píng)標(biāo)過程掌握有限，其質(zhì)疑依據(jù)可能不夠充分。在這種情況下，建議采用舉證責(zé)任倒置原則，即由評(píng)標(biāo)委員會(huì)證明其評(píng)審的合法性，由被質(zhì)疑的投標(biāo)人證明其投標(biāo)的真實(shí)性。

成協(xié)中：對(duì)于中標(biāo)供應(yīng)商而言，依法維權(quán)需要經(jīng)過質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議甚至訴訟等多個(gè)環(huán)節(jié)，程序復(fù)雜且耗時(shí)較長(zhǎng)。供應(yīng)商可能擔(dān)心在此過程中耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，影響自身正常運(yùn)營(yíng)。此外，公開質(zhì)疑或投訴可能引發(fā)負(fù)面關(guān)注，影響供應(yīng)商的市場(chǎng)聲譽(yù)和品牌形象。

對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面加以引導(dǎo)。一是優(yōu)化投訴處理機(jī)制，細(xì)化質(zhì)疑和投訴的受理?xiàng)l件，明確哪些情況屬于惡意投訴，避免供應(yīng)商濫用投訴權(quán)。二是加大對(duì)惡意投訴行為的懲治力度，明確惡意投訴的法律責(zé)任，如列入不良行為記錄名單、禁止參與政府采購(gòu)活動(dòng)等。三是縮短質(zhì)疑和投訴的處理時(shí)間，減少供應(yīng)商的等待成本。在供應(yīng)商提出質(zhì)疑或投訴時(shí)，相關(guān)部門可提供必要的舉證指導(dǎo)，幫助其收集和提供合法有效的證據(jù)。

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