一起采購人未合理劃分采購包引發的思考

【案例看臺】

一起采購人未合理劃分采購包引發的思考

■ 艾榮文 鐘志君 肖忠樺

案例回放

某市財政部門收到A公司投訴稱，該市某學校幼兒保教裝備采購項目的資格條件設置違法，該項目預算金額300萬元，包含3萬元的圖書、繪本等幼兒讀物，招標文件卻未將《出版物經營許可證》設置為投標人的資格條件，違反了《出版管理條例》的規定，請求財政部門判定采購活動違法，責令采購人重新開展采購活動。

財政部門介入調查后發現，該項目招標文件沒有載明投標人應具備出版物經營許可資質，9家投標人均未取得該項許可資質。采購人和代理機構辯稱，該項目采購預算為300萬元，其中出版物僅有3萬元，占總預算的1%，幾乎可以忽略不計，假設將《出版物經營許可證》設置為投標人的資格條件，將會限制未取得該項許可資質的供應商參加投標，從而大大降低該項目的競爭性和公平性。況且，招標文件的實質性響應要求規定，投標人應提供該項3萬元出版物的購銷合同，供貨方應具備《出版物經營許可證》，以此保證出版物的合法性。

財政部門會商出版行政主管部門后認為，投標人向采購人提供3萬元的圖書、繪本屬于出版物零售行為，我國對出版物的零售實行行政許可制度。根據《出版管理條例》第三十五條第二款規定，單位和個體工商戶從事出版物零售業務的，須經縣級人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經營許可證》。因此，未取得《出版物經營許可證》的投標人，不能從事圖書等出版物零售的商業活動。

財政部門裁定，投訴事項成立。采購人未嚴格履行采購需求調查和審查的主體責任，代理機構未依法編制招標文件，導致招標文件遺漏合同履行必需的出版物經營許可資質要求，違反國家強制性規定，評審專家未發現招標文件存在違反國家關于出版物經營許可法規和政策的問題，鑒于該項目尚未簽訂采購合同，財政部門認定中標結果無效，給予采購人、代理機構和5名評審專家警告處分，責令采購人重新開展采購活動。

案例分析

——如何解決本案采購項目中包含少量出版物采購的問題？據筆者了解，采購人前期向財政部門申報該采購項目預算時，就包含了297萬元的保教設備和3萬元的圖書、繪本，財政部門以一個預算資金文件的形式將300萬的采購預算下達給了采購人，采購人為了省事，將這些圖書、繪本打包一起采購。采購人也考慮到出版物經營許可的問題，于是在招標文件的實質性響應條款中作了相應的規定，采購人認為，只要圖書的來源合法即可，其并未意識到在此次采購活動中投標人應具備出版物經營許可資質。

實踐中，取得《出版物經營許可證》的保教裝備類供應商確實不多。如何解決采購項目中包含少量出版物采購的問題？《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）第十七條規定，采購人要按照有利于采購項目實施的原則，明確采購包或者合同分包要求。22號文給予了采購人劃分采購包的權利，采購人根據有利于采購項目實施的原則，合理合法地劃分采購包即可。

本案中，筆者認為，采購人可將3萬元圖書單獨設為一個采購包，其未達到分散采購限額標準，采購人按其采購內控制度自行采購，剩下的297萬元的幼兒保教裝備可設置為一個采購包采用公開招標方式采購。

——如何劃分采購包才有利于采購項目實施呢？實踐中，出于有利于采購項目實施的目的，筆者認為，以下三種情形適宜劃分采購包。一是項目采購品種和數量巨大，履約時間緊任務急，一家供應商承接難以滿足采購需求的。比如某縣分散于20多個鄉鎮的6萬多名學生的營養餐配送項目，采購人可以根據不同的配送區域合理劃分若干個采購包，以此滿足采購需求、實現采購目標。

二是關于投標人資格、資質的國家強制性要求，采購人可按照項目的不同屬性、專業技術類別，劃分不同的采購包，使具有相應資格、資質的潛在供應商參與競爭。比如采購預算為400萬的某醫院手術室改造升級項目，其中包含設備貨物采購200萬元、裝修工程采購200萬元，承接設備貨物采購的供應商一般不具備建筑裝修裝飾工程專業承包資質，采購人可據此劃分為設備貨物和裝修工程兩個不同的采購包。

三是對于整體不適宜專門面向中小企業的項目，可以從中劃分出適宜面向中小企業采購的采購包，以便執行政府采購政策。比如某單位500萬元的空調采購項目，因為空調的制造商大部分為大型企業，所以其不適宜專門面向中小企業采購。為落實政府采購支持中小企業政策，采購人可將該項目中的非主體、非關鍵的安裝服務單獨劃分為一個采購包，由中標人中標后依法分包給中小企業。

需要注意的是，采購人不能以劃分采購包的名義，故意造成項目達不到分散采購限額標準或者公開招標數額標準，化整為零規避政府采購或公開招標，也不得通過劃分采購包限制或者排斥潛在供應商。

引申思考

有人提出，假設本案中出現所有投標人都具備出版物經營許可資質，評審專家也發現招標文件未將該資質設置為資格條件，能否以遵守《出版管理條例》、依法評審為由繼續評審？

筆者認為不能。政府采購法律法規規定評審專家應當根據招標文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，其前提是招標文件合法。若招標文件已違法，評審專家的評標行為就失去了法律支撐，評審專家不能自行調整或修改評標標準。評審專家明知招標文件違法，仍然繼續評審，屬于放大評審專家的自由裁量權、修改或細化招標文件的評審因素的行為，違反《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》關于嚴肅政府采購評審工作紀律的相關規定。

評審專家若在評審過程中發現招標文件存在評標標準模糊、技術參數存在傾向性、重大歧義、與現行法律法規相沖突等情形，筆者認為，正確的做法是按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》第四十一條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十五條和《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》中關于妥善處理評審中特殊情形的規定，停止評標工作，與采購人或者采購代理機構溝通、說明情況，并作書面記錄。經采購人確認后，重新開展采購活動。

意見建議

一是采購人應加強采購需求管理。投標人的資格、資質屬于采購需求的重要內容，采購人對采購需求管理負有主體責任，應當將采購需求管理作為政府采購內控管理的重要內容，建立健全采購需求管理制度，建立審查工作機制，加強對采購需求的形成和實現過程的內部控制和風險管理。

二是采購人劃分采購包必須遵循公開、公平、公正的原則。每個采購包都應該明確具體的采購需求、預算和評審標準，以便供應商能夠準確理解和響應，確保所有潛在供應商都有平等的機會參與競爭。應該加強采購過程的監督和管理，防止出現違法違規操作或損害公共利益的情況。

三是代理機構和評審專家要提升業務水平。代理機構及其從業人員是政府采購活動的重要當事人，其代理行為貫穿采購活動全過程，代理服務水平直接關系采購活動的質效，代理機構應加強政府采購領域法律法規和政策的學習，不斷提升自身綜合服務水平。評審專家要持續擴展評標業務知識儲備，提升評標實際操作技能，增強法規意識，提升職業操守，在評標過程中保持專業性，進一步提高評審工作的質效。

法律鏈接

《出版管理條例》

第三十五條 單位從事出版物批發業務的，須經省、自治區、直轄市人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經營許可證》。單位和個體工商戶從事出版物零售業務的，須經縣級人民政府出版行政主管部門審核許可，取得《出版物經營許可證》。

《出版物市場管理規定》

第七條 單位從事出版物批發業務，應當具備下列條件：（一）已完成工商注冊登記，具有法人資格；（二）工商登記經營范圍含出版物批發業務；（三）有與出版物批發業務相適應的設備和固定的經營場所，經營場所面積合計不少于50平方米；（四）具備健全的管理制度并具有符合行業標準的信息管理系統。本規定所稱經營場所，是指企業在工商行政主管部門注冊登記的住所。

第九條 單位、個人從事出版物零售業務，應當具備下列條件：（一）已完成工商注冊登記；（二）工商登記經營范圍含出版物零售業務；（三）有固定的經營場所。

第十條 單位、個人申請從事出版物零售業務，須報所在地縣級人民政府出版行政主管部門審批。

《政府采購質疑和投訴辦法》

第三十一條 投訴人對采購文件提起的投訴事項，財政部門經查證屬實的，應當認定投訴事項成立。經認定成立的投訴事項不影響采購結果的，繼續開展采購活動；影響或者可能影響采購結果的，財政部門按照下列情況處理……（二）已確定中標或者成交供應商但尚未簽訂政府采購合同的，認定中標或者成交結果無效，責令重新開展采購活動。

《政府采購需求管理辦法》

第十七條 采購人要按照有利于采購項目實施的原則，明確采購包或者合同分包要求。采購項目劃分采購包的，要分別確定每個采購包的采購方式、競爭范圍、評審規則和合同類型、合同文本、定價方式等相關合同訂立、管理安排。

第三十七條 在政府采購項目投訴、舉報處理和監督檢查過程中，發現采購方式、評審規則、供應商資格條件等存在歧視性、限制性、不符合政府采購政策等問題的，依照《中華人民共和國政府采購法》等國家有關規定處理。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》

第二十五條 招標文件、資格預審文件的內容不得違反法律、行政法規、強制性標準、政府采購政策，或者違反公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。

有前款規定情形，影響潛在投標人投標或者資格預審結果的，采購人或者采購代理機構應當修改招標文件或者資格預審文件后重新招標。

第六十五條 評標委員會發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行，或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的，應當停止評標工作，與采購人或者采購代理機構溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構確認后，應當修改招標文件，重新組織采購活動。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》

第四十一條 評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審。采購文件內容違反國家有關強制性規定的，評標委員會、競爭性談判小組或者詢價小組應當停止評審并向采購人或者采購代理機構說明情況。

《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》

三、嚴肅政府采購評審工作紀律：評審委員會成員和評審工作有關人員不得干預或者影響正常評審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導性意見，不得修改或細化采購文件確定的評審程序、評審方法、評審因素和評審標準，不得接受供應商主動提出的澄清和解釋，不得征詢采購人代表的傾向性意見，不得協商評分，不得記錄、復制或帶走任何評審資料。

四、妥善處理評審中的特殊情形：評審委員會發現采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無法進行，或者采購文件內容違反國家有關規定的，要停止評審工作并向采購人或采購代理機構書面說明情況，采購人或采購代理機構應當修改采購文件后重新組織采購活動；發現供應商提供虛假材料、串通等違法違規行為的，要及時向采購人或采購代理機構報告。

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