如何構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度

【探討與爭(zhēng)鳴】

如何構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度

■ 楊彬權(quán) 朱籽言

我國(guó)行政公益訴訟制度主要依據(jù)《行政訴訟法》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等法律法規(guī)，目前主要覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。傳統(tǒng)訴訟需直接利害關(guān)系，但生態(tài)環(huán)境、食品安全等問(wèn)題影響不特定多數(shù)人，公益訴訟允許檢察機(jī)關(guān)等代表公眾維權(quán)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能因惰政、地方保護(hù)主義或能力不足等導(dǎo)致履職不力，公益訴訟通過(guò)司法監(jiān)督倒逼其依法履職。

政府采購(gòu)與公共利益息息相關(guān)，采購(gòu)行為的合法性、公正性直接影響到國(guó)家和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。2024年5月8日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新完善體制機(jī)制推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)規(guī)范健康發(fā)展的意見(jiàn)》要求，“將損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益行為的線索作為公益訴訟線索向檢察機(jī)關(guān)移送”，這為構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度指引了方向。

必要性

——補(bǔ)強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督制度，完善政府采購(gòu)制度體系。政府采購(gòu)涉及財(cái)政資金的使用，易成為權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)高。部分地方盛行地方保護(hù)主義，利用惡意串標(biāo)、圍標(biāo)，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。筆者認(rèn)為，究其原因，主要有以下兩點(diǎn)：一是缺乏有力的第三方監(jiān)督機(jī)制，難以有效制衡各方監(jiān)督力量。目前，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施監(jiān)督主要依靠財(cái)政、審計(jì)、行業(yè)主管部門等內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督視角較為局限，難以發(fā)現(xiàn)深層次問(wèn)題。同時(shí)，作為外部監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)督依賴于公眾、媒體等社會(huì)主體的意愿和能力，長(zhǎng)期受到資源、權(quán)限的限制，監(jiān)督效果大打折扣。二是普通訴訟僅能針對(duì)私人利益受侵害的情形尋求救濟(jì)，無(wú)法救濟(jì)政府采購(gòu)不法行為損害的國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，亟須構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度，打擊行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)或不作為，為受損的國(guó)家和社會(huì)公共利益提供專門救濟(jì)。

——拓展行政公益訴訟受案范圍，完善政府采購(gòu)檢察監(jiān)督職能。我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)從兩個(gè)層面檢視：一是法定的“4＋11＋N”領(lǐng)域；二是拓展領(lǐng)域，即國(guó)家發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)或者地方的實(shí)踐探索。實(shí)踐中，不乏采購(gòu)人與供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)違法違規(guī)招標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低、公共服務(wù)提供成本高的案例。過(guò)去，檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督主要局限于抗訴和檢察建議。筆者認(rèn)為，確立政府采購(gòu)行政公益訴訟制度，有助于檢察機(jī)關(guān)豐富和完善對(duì)政府采購(gòu)行為法律監(jiān)督的內(nèi)容和形式，有效拓展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能范圍。

理論依據(jù)

——公共利益保障理論。公共利益保障理論的需求源于現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性和公共利益的易受侵害性。隨著政府職能從傳統(tǒng)的管理型向現(xiàn)代的服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府不僅需要提供基本的公共服務(wù)，更需致力于公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。政府采購(gòu)作為政府行使職能、提供公共服務(wù)的重要方式，其活動(dòng)的公開(kāi)性、公平性和公正性直接關(guān)系到公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。從這個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度顯得尤為迫切。這一制度將引入其他力量共同參與到政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督中去，將為公共利益的保護(hù)提供新的渠道，增強(qiáng)政府采購(gòu)的透明度和公信力，有效提升維護(hù)公共利益的質(zhì)效。筆者認(rèn)為，這是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共利益保護(hù)提出的必然要求，也是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

——競(jìng)爭(zhēng)者基本權(quán)保護(hù)理論。競(jìng)爭(zhēng)者基本權(quán)保護(hù)理論是德國(guó)學(xué)者弗里茨·里特納于20世紀(jì)60年代提出的。該理論認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，享有財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)等憲法所保障的基本權(quán)利，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施反壟斷、反競(jìng)爭(zhēng)行政行為的審查，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、侵害競(jìng)爭(zhēng)者的基本權(quán)利。通過(guò)行政公益訴訟調(diào)查程序、前置程序和訴訟程序，發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)在政府采購(gòu)過(guò)程中的違法行為，防范行政機(jī)關(guān)以隱性方式對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇，充分保障市場(chǎng)主體的平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，營(yíng)造公平、公開(kāi)、公正的市場(chǎng)秩序。

——分權(quán)制衡理論。分權(quán)制衡理論起源于古希臘、古羅馬時(shí)期的混合政體理論，并隨著資產(chǎn)階級(jí)革命而不斷完善。該理論認(rèn)為，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，國(guó)家權(quán)力不僅需要?jiǎng)澐郑枰嗷ブ坪狻Ｐ姓?quán)具有天然的擴(kuò)張屬性，尤其為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的演變，這種屬性已然演變成為事實(shí)。根據(jù)分權(quán)制衡理論，需要專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)加以制約。我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)專門的法律監(jiān)督權(quán)，防止行政權(quán)濫用、異化、滋生腐敗。因此，檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督是分權(quán)制衡的必然要求，在我國(guó)憲法框架內(nèi)實(shí)行“權(quán)力機(jī)關(guān)之下分權(quán)—并行權(quán)力制約—專門法律監(jiān)督—權(quán)力運(yùn)作的均衡”。構(gòu)建政府采購(gòu)行政公益訴訟制度，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為進(jìn)行專門監(jiān)督的重要途徑，進(jìn)一步彰顯我國(guó)司法制度和政治制度的特色。

具體做法

——當(dāng)事人。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴主體，這是我國(guó)行政訴訟法和相關(guān)解釋的明確規(guī)定。政府采購(gòu)行政公益訴訟作為行政公益訴訟的一種，檢察機(jī)關(guān)自然可以作為起訴主體。但在政府采購(gòu)領(lǐng)域，除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟外，具有非營(yíng)利性社團(tuán)組織的政府采購(gòu)協(xié)會(huì)對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)、采購(gòu)規(guī)范等具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)，且具備監(jiān)督采購(gòu)不良現(xiàn)象的天然優(yōu)勢(shì)，更能代表公益性。因此，在檢察機(jī)關(guān)不提起行政公益訴訟時(shí)，可以將起訴資格賦予政府采購(gòu)協(xié)會(huì)，以維護(hù)政府采購(gòu)公共利益。

——第三人。在強(qiáng)調(diào)公益性的前提下，政府采購(gòu)行政公益訴訟也要兼顧對(duì)投標(biāo)者、競(jìng)爭(zhēng)者個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)，故應(yīng)該確立投標(biāo)者、競(jìng)爭(zhēng)者的第三人訴訟權(quán)利和地位。檢察機(jī)關(guān)起訴相關(guān)部門違法行使職權(quán)的案件中，投標(biāo)者、競(jìng)爭(zhēng)者同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒(méi)有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知其參加訴訟。但由于行政公益訴訟的審理重點(diǎn)在于對(duì)被訴行政行為的合法性審查，此時(shí)的第三人權(quán)益處于依附地位而非主導(dǎo)地位，故不宜賦予第三人對(duì)案件的上訴權(quán)和申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)。在檢察機(jī)關(guān)起訴相關(guān)部門不作為的案件中，由于相關(guān)部門還沒(méi)有作出行政行為，此時(shí)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的行政相對(duì)人。與相關(guān)部門不作為相關(guān)聯(lián)的投標(biāo)者、競(jìng)爭(zhēng)者和采購(gòu)人不能作為第三人參加訴訟，但可以作為證人，配合檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)查清事實(shí)，督促相關(guān)部門積極依法行政。

——要件審查。檢察機(jī)關(guān)在明確案件基本情況之后，應(yīng)當(dāng)從主體、行為、結(jié)果三個(gè)要件具體分析該案件是否符合行政公益訴訟的受案范圍。一是主體要件，即案件的行為主體，具體是指負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。政府采購(gòu)一般涉及采購(gòu)人、供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家以及采購(gòu)監(jiān)督管理部門等主體。但是，根據(jù)《政府采購(gòu)法》，只有政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門負(fù)有對(duì)政府采購(gòu)違法行為進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。在政府采購(gòu)過(guò)程中，相關(guān)部門未履行或非法履行監(jiān)管職責(zé)導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，要求其依法履行監(jiān)管職責(zé)。二是行為要件，是行政公益訴訟的客體，即相關(guān)部門違法行使職權(quán)或者不作為。三是結(jié)果要件，即相關(guān)部門不依法履職致使國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到侵害，須審查以下要點(diǎn)：其一，國(guó)家或者社會(huì)公共利益受到侵害，這既包括造成的實(shí)際損害，也包括公共利益面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)；其二，行為要件與侵害結(jié)果之間的關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性的外延大于直接因果關(guān)系的外延，可以基于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)范圍來(lái)審查公共利益受到侵害領(lǐng)域，進(jìn)而判斷行政機(jī)關(guān)是否能夠阻止或消除不法行為。

——訴前督促與起訴。檢察機(jī)關(guān)在正式起訴之前，應(yīng)當(dāng)履行前置程序，即制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)部門積極履職。如此一來(lái)，既能保證行政機(jī)關(guān)獲得自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，節(jié)約司法資源，又能體現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)制衡中檢察機(jī)關(guān)的謙抑性。筆者認(rèn)為，檢察建議不能籠統(tǒng)寬泛，至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：一是相關(guān)部門不法行為導(dǎo)致公益受到侵害的事實(shí)；二是檢察機(jī)關(guān)就不法行為提出的具體法律建議；三是相關(guān)部門的履職期限；四是行政機(jī)關(guān)的反饋期限和途徑等。如果相關(guān)部門不糾正不法行為、不履行法定職責(zé)或不回復(fù)檢察建議，導(dǎo)致公共利益仍然處于被侵害狀態(tài)或者面臨重大風(fēng)險(xiǎn)，那么檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織可以依法提起行政公益訴訟，對(duì)違法行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督審查。

——管轄法院。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十九條第一款規(guī)定，“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。”另外，根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第五條第二款規(guī)定，“基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。”由于現(xiàn)在多地實(shí)行行政案件集中管轄，提起政府采購(gòu)行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)仍然是原轄區(qū)的檢察院。

——舉證責(zé)任分配。政府采購(gòu)行政公益訴訟應(yīng)該奉行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證規(guī)則，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有法律專業(yè)人才和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，舉證能力較強(qiáng)。加之行政行為具有公定力，檢察機(jī)關(guān)必須有足夠證據(jù)才能對(duì)其提出挑戰(zhàn)，否則不利于行政秩序的穩(wěn)定。具體來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉證證明：案件符合提起行政公益訴訟標(biāo)準(zhǔn)；行政機(jī)關(guān)未依法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害；行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察建議督促仍然沒(méi)有依法履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益處于受侵害狀態(tài)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的加大，必須要強(qiáng)化其調(diào)查取證權(quán)。

政府采購(gòu)領(lǐng)域是容易權(quán)力濫用和發(fā)生腐敗的領(lǐng)域，也是公共利益易受侵害的領(lǐng)域。建立政府采購(gòu)行政公益訴訟制度，可以填補(bǔ)監(jiān)管空白、保障公眾權(quán)益，并推動(dòng)法治政府建設(shè)。

（作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

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