因地制宜選擇集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模式

【大咖暢談集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)】

因地制宜選擇集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模式

■ 淳驛婷 肖嘉怡

開展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱集采機(jī)構(gòu)）競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)是深化政府采購(gòu)制度改革的重要一環(huán)，是提高集采機(jī)構(gòu)生機(jī)與活力、提高政府采購(gòu)效能，最終實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)的重要舉措。筆者總結(jié)了當(dāng)前集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的主要模式，并提出各地如何根據(jù)其資源狀況、采購(gòu)項(xiàng)目的需求和目標(biāo)等情況因地制宜選擇更加符合當(dāng)?shù)厍闆r的競(jìng)爭(zhēng)模式，以提升政府集中采購(gòu)的效能，推動(dòng)政府采購(gòu)制度深化改革。

基本認(rèn)識(shí)

在集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的探索中，由于集采機(jī)構(gòu)本身的非營(yíng)利性事業(yè)法人的屬性及其被賦予的社會(huì)責(zé)任，不能簡(jiǎn)單將完全競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化強(qiáng)加于集采機(jī)構(gòu)本身，而應(yīng)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際國(guó)情和制度設(shè)計(jì)，通過打破行政隸屬關(guān)系限制，推動(dòng)在行政體制安排下的集采機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌合作、有序競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而推動(dòng)政府采購(gòu)政策執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)。而集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)也不是單純的競(jìng)爭(zhēng)，而是競(jìng)爭(zhēng)中的合作和合作中的競(jìng)爭(zhēng)。

另外，引入集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的根本目的，是為了更好地推動(dòng)政府采購(gòu)活動(dòng)的順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)。在一定意義上可以認(rèn)為，最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。因此，在集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)和實(shí)踐中，要注重最后是否真正提高了政府集中采購(gòu)的效益和效能，是否真正有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的社會(huì)效益，體現(xiàn)其社會(huì)責(zé)任。

競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀

筆者在對(duì)現(xiàn)有各地試點(diǎn)案例進(jìn)行研究之后發(fā)現(xiàn)，目前集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的試點(diǎn)基本是圍繞打破集采機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系壁壘這個(gè)核心來展開的。而在打破集采機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系壁壘之后，各地試點(diǎn)的后續(xù)推進(jìn)卻呈現(xiàn)出兩種不同的模式。盡管上文中提到集采機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)是有限的競(jìng)爭(zhēng)，是合作中的競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)中的合作。但在具體的試點(diǎn)中，各地在合作性、競(jìng)爭(zhēng)性的傾向上卻截然不同。根據(jù)各地試點(diǎn)傾向性的不同，筆者將其歸納為有序競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)籌合作兩種模式。

前者是在打破行政隸屬劃分之后，讓原本不該承接某個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目的其他區(qū)域或者層級(jí)的集采機(jī)構(gòu)承接該項(xiàng)目，更傾向于突出與原來應(yīng)該承接該項(xiàng)目的集采機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。后者則更傾向于突出合作與統(tǒng)籌關(guān)系，是打破行政隸屬關(guān)系壁壘之后，在更高的層面加強(qiáng)對(duì)需求的統(tǒng)籌歸集，推動(dòng)不同層級(jí)、不同區(qū)域集采機(jī)構(gòu)之間聯(lián)動(dòng)合作和有限競(jìng)爭(zhēng)，以擴(kuò)大政府集中采購(gòu)的范圍，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高政府采購(gòu)效能。

——有序競(jìng)爭(zhēng)模式。我國(guó)現(xiàn)行的有序競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為兩種形式：一是縱向競(jìng)爭(zhēng)，旨在打破行政層級(jí)壁壘，實(shí)現(xiàn)行政體系內(nèi)部的資源整合；二是打破行政區(qū)域壁壘的橫向競(jìng)爭(zhēng)，著力于跨部門、跨地區(qū)的市場(chǎng)整合。

一是縱向競(jìng)爭(zhēng)。縱向競(jìng)爭(zhēng)可分為自上而下和自下而上兩種競(jìng)爭(zhēng)形式。自上而下的縱向競(jìng)爭(zhēng)是指，由行政級(jí)次高的預(yù)算單位委托行政級(jí)次低的集采機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購(gòu)。這旨在從效率和便利性的角度出發(fā)，充分發(fā)揮低行政級(jí)次采購(gòu)機(jī)構(gòu)“近市場(chǎng)、近需求、懂規(guī)則”的先天優(yōu)勢(shì)，縮短政府采購(gòu)程序鏈路，提升采購(gòu)效率。成都市在某競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目中開啟了自上而下的競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)，首次突破行政層級(jí)壁壘，將原屬成都市公共資源交易中心管轄的項(xiàng)目“下放”至新都區(qū)公共資源交易中心實(shí)施。同時(shí)，成都市通過建立標(biāo)準(zhǔn)化操作模板，明確試點(diǎn)項(xiàng)目組織實(shí)施流程與辦理要求，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。筆者認(rèn)為，這一跨級(jí)試點(diǎn)的實(shí)踐擁有著諸多優(yōu)勢(shì)。在機(jī)構(gòu)方面，低行政級(jí)次的新都區(qū)公共資源交易中心具有貼近市場(chǎng)、熟悉政策法規(guī)的天然優(yōu)勢(shì)，顯著地縮短了需求響應(yīng)時(shí)效，拓寬供應(yīng)商核查深度，降低合同糾紛率。在采購(gòu)程序方面，規(guī)范化的采購(gòu)流程與文件有利于縮短程序鏈路，降低因溝通不暢等而造成的過程性成本。同時(shí)，通過項(xiàng)目的交付實(shí)施，低行政級(jí)次采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以深度參與采購(gòu)項(xiàng)目，有助于提升其業(yè)務(wù)能力。

自下而上的縱向競(jìng)爭(zhēng)作為一種創(chuàng)新的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模式，是一種由低行政級(jí)次預(yù)算單位主動(dòng)委托高行政級(jí)次集采機(jī)構(gòu)開展采購(gòu)活動(dòng)的機(jī)制。山東省開展的省域集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)工作，打破傳統(tǒng)行政層級(jí)壁壘，選取省政府采購(gòu)中心和濟(jì)南市政府采購(gòu)中心作為先行試點(diǎn)，允許各級(jí)預(yù)算單位跨地域、跨層級(jí)自主委托試點(diǎn)采購(gòu)中心代理政府采購(gòu)項(xiàng)目。這一跨地區(qū)、跨層級(jí)的轉(zhuǎn)變，通過對(duì)代理機(jī)構(gòu)資源的二次分配，避免低層級(jí)集采機(jī)構(gòu)因項(xiàng)目過多而造成的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)與響應(yīng)效率低下，進(jìn)一步提升資源利用效率與整體運(yùn)營(yíng)效能。同時(shí)，跨層級(jí)委托促進(jìn)了集采機(jī)構(gòu)之間的合作與交流，有利于整個(gè)行業(yè)的專業(yè)化發(fā)展。

二是橫向競(jìng)爭(zhēng)。作為一種有序競(jìng)爭(zhēng)方式，橫向競(jìng)爭(zhēng)旨在于打破傳統(tǒng)的行政區(qū)域壁壘，賦予預(yù)算單位在同一行政層級(jí)內(nèi)自主選擇集采機(jī)構(gòu)的權(quán)利。比如，四川省眉山市鼓勵(lì)市級(jí)集采機(jī)構(gòu)打破行政壁壘，跨行政區(qū)域?qū)ν獬薪诱少?gòu)項(xiàng)目。在資金利用方面，2021年，眉山市共開展跨區(qū)域代理集采項(xiàng)目19個(gè)，節(jié)約資金708.26萬元，節(jié)資率達(dá)12.5%。在公平性方面，眉山市將本地項(xiàng)目委托外地集采機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了空間的隔離與信息的阻斷，確保了評(píng)標(biāo)過程的公平性，有利于風(fēng)險(xiǎn)防控。同時(shí)，橫向競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)了集采機(jī)構(gòu)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，促使其不斷提升服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化采購(gòu)流程、建設(shè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、完善供應(yīng)商管理以吸引更多采購(gòu)項(xiàng)目，激發(fā)了集采機(jī)構(gòu)的生機(jī)與活力。

——統(tǒng)籌合作模式。參考已發(fā)表的研究成果及現(xiàn)行的試點(diǎn)案例可以發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌合作已經(jīng)成為現(xiàn)有集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)試點(diǎn)中的一種創(chuàng)新模式。其核心在于打破原有行政隸屬關(guān)系壁壘，積極推動(dòng)不同行政層級(jí)、不同行政區(qū)域的集采機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)合作和有限競(jìng)爭(zhēng)，在更高的層級(jí)加大對(duì)通用型產(chǎn)品的統(tǒng)籌歸集力度，推行批量集中采購(gòu)以及自愿聯(lián)合采購(gòu)，提升政府采購(gòu)效能。

比如，山東省開展的通用貨物品目全省框架協(xié)議采購(gòu)協(xié)同征集試點(diǎn)工作，為政府采購(gòu)合作統(tǒng)籌模式的實(shí)踐提供了極具價(jià)值的范例。在此次試點(diǎn)中，山東省打破了行政區(qū)劃的限制，將全省的集采機(jī)構(gòu)資源進(jìn)行整合。通過這種創(chuàng)新做法，為全省各級(jí)預(yù)算單位通用貨物小額零星采購(gòu)提供了優(yōu)質(zhì)且高效的解決方案。這不僅提升了政府集中采購(gòu)的效率，而且還進(jìn)一步提高了采購(gòu)效益，彰顯出統(tǒng)籌合作模式在通用貨物采購(gòu)領(lǐng)域的顯著優(yōu)勢(shì)。

如何繼續(xù)推進(jìn)改革

在集中采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的探索以及推廣過程中，不能簡(jiǎn)單照搬既有制度，而需聚焦實(shí)際問題，基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際需求，因地制宜選擇合適的競(jìng)爭(zhēng)模式，有效解決現(xiàn)實(shí)問題，增進(jìn)民生福祉。

比如，四川省什邡市公共資源交易中心承接喜德縣項(xiàng)目，是極具代表性的成功實(shí)踐。喜德縣是四川省涼山彝族自治州的轄縣，屬于三洲地區(qū)，而三洲地區(qū)的評(píng)審專家資源匱乏、技術(shù)力量薄弱。若讓當(dāng)?shù)氐募蓹C(jī)構(gòu)獨(dú)立承接政府采購(gòu)項(xiàng)目，則較為困難，采購(gòu)的效率和效能較低。這次試點(diǎn)充分發(fā)揮縱向競(jìng)爭(zhēng)這一模式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，讓專家資源更加豐富、技術(shù)更加先進(jìn)的什邡市公共資源交易中心承接喜德縣的政府采購(gòu)項(xiàng)目，是因地制宜選擇具體的競(jìng)爭(zhēng)模式進(jìn)行試點(diǎn)并取得良好效果的典型案例。

由此可見，在推動(dòng)集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革中，要以當(dāng)?shù)卣胁少?gòu)中遇到的問題和困難為切口，充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況和實(shí)際需求，進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與保障，以確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的順利推進(jìn)。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，引入集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的根本目的，是為了切切實(shí)實(shí)提升政府集中采購(gòu)的效能和社會(huì)效益。因此，在改革中要審慎考量，要以能否提高政府采購(gòu)效率和效能、提高民生福祉為標(biāo)準(zhǔn)衡量競(jìng)爭(zhēng)模式的合適與否，在不斷探索和改進(jìn)中找到符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的特色集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革之路。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

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