借“他山石”筑“防火墻”

【圓桌論壇·聚焦惡意投訴】

借“他山石”筑“防火墻”

——業內專家共同探討惡意投訴系列問題

主持人：

本報記者                                           彭勇琪 張舒慧

嘉賓：

中央財經大學財政稅務學院教授                              姜愛華

中國政法大學法學院教授                                    成協中

國際關系學院教授                                          趙  勇

中技國際招標有限公司相關負責人                            段艷華

中國招標投標協會專職專家                                  岳小川

國際上針對惡意投訴通常采取哪些做法？

主持人：“他山之石，可以攻玉”。聯合國等國際組織、歐盟、美國、英國等是如何對惡意投訴加以約束的？對我國有何啟示？

姜愛華：美國主要通過駁回投訴、限制惡意提起投訴、增加投訴機會成本、加強法律規制四種方式來應對惡意投訴。一是美國政府問責局（Government Accountability Office，以下簡稱GAO）可以直接駁回不合理投訴。美國政府采購救濟制度主要由《合同競爭法》（Competition in Contracting Act）和《聯邦采購條例》（Federal Acquisition Regulation，以下簡稱FAR）等規定組成?！逗贤偁幏ā芬幎丝棺h（投標質疑）程序，主要由GAO負責受理和裁決聯邦采購抗議，快速審理供應商的投訴。GAO獨立于行政機構，并有權按照FAR相關規定駁回“無理抗議”，即明顯無效或缺乏合法依據的抗議。

二是GAO對長期“重復抗議者”采取暫停其提起新抗議的懲罰。比如，2016年，加利福尼亞州的拉脫維亞連接公司聲稱自己是一家由退伍軍人擁有的小型企業，對美國國防信息系統局（Defense Information Systems Agency）向ManTech公司簽發的136.09萬美元工程服務任務訂單提出抗議。GAO駁回了該抗議，裁定其為“濫用程序”并暫停一年內不得再提出抗議。GAO表示，駁回抗議的原因有三點：其一，該合同不屬于GAO的任務訂單管轄范圍；其二，GAO認為拉脫維亞連接公司不是抗議簽發任務訂單的利益相關方；其三，拉脫維亞連接公司在當時財政年度截止前已向GAO提交了150項抗議，其中的訴訟行為均無法說明其實際履約能力或合法權利，破壞了GAO投標抗議程序的有效性和完整性，屬于濫用程序。

三是增加惡意投訴的機會成本。美國曾在《2018財年國防授權法案》第827條建立了失敗方付費試點計劃，要求大型國防承包商對GAO駁回的抗議支付處理成本。最新的《2024財年國防授權法案》也提出類似建議，以遏制所謂的惡意抗議。一些法案和政策也推動施行敗訴付費，如2019年至2022年間對特定國防合同抗議案件實行成本追繳、2024年國防授權法案要求GAO研究更嚴格的付費機制。

四是加強惡意投訴的法律規制。在美國，惡意投訴供應商的虛假陳述等違法行為可根據聯邦禁止欺詐法規（如《虛假索賠法》）受到處罰。

參考美國應對濫用政府采購救濟制度方面的做法，我國可以從四個方面入手，解決惡意投訴問題。一是推行敗訴付費機制，提高惡意投訴成本，在根本上抑制濫用程序行為；二是提高投訴的論證門檻，要求投訴人提交更嚴謹的事實與法律依據，否則無法進入后續程序，從而限制毫無依據的申請；三是對惡意重復投訴、無事實依據的“拉鋸式”“專業化”質疑者，依法實施市場準入限制（如暫停其參與資格）或更嚴厲的制裁；四是將虛假投訴、故意隱瞞事實等行為納入政府采購或配套法規的失信與禁止清單，并與全國政府采購信用信息系統對接，依托信用中國、中國政府采購網等網站建立惡意投訴黑名單機制，與財政、審計等部門數據共享，形成對“職業打假人”的綜合懲戒網絡。

趙勇：雖然《聯合國公共采購示范法》（以下簡稱《示范法》）中并沒有出現“惡意投訴”一詞，但從其第八章質疑投訴程序的相關內容來看，《示范法》通過質疑投訴主體資格限定、時間限制、快速駁回、有條件暫停等機制，既保護了供應商合法權益，又防范了惡意投訴對采購效率的干擾。其核心在于：以程序正義保障實質公平，如允許多方參與、提供多樣化救濟等；以靈活規則平衡效率需求，如緊急公共利益例外、嚴格時限等。

具體來看，對于質疑投訴主體資格，根據《示范法》第六十四條規定，供應商或承包商（包括潛在參與者）若認為采購實體的決定或行動違反法律并導致其實際或潛在利益受到損失，則其有權提出質疑，但公眾或分包商并無質疑資格，體現了對“直接利益相關方”的限定。《示范法》第六十八條允許其他參與采購的供應商或承包商、受影響的政府機構對有關決定提出質疑，但未履行程序者后續不得再質疑相關決定，以避免重復干擾。

關于駁回機制，若投訴明顯無依據、超時或缺乏資格，采購實體或獨立機構可立即駁回，防止濫用程序。在暫停方面，聯合國設立了以自動暫停為主、例外靈活調整為輔的執行原則。根據規定，一旦供應商提出合法投訴或相關機構啟動審查程序，采購實體須自動暫停簽署合同，以確保爭議未決時不形成既定事實。若存在緊急公共利益需求（如自然災害、公共衛生危機等），則采購實體或獨立機構可通過嚴格評估授權繼續采購，避免關鍵項目延誤。此外，獨立機構還擁有附加裁量權，可在特定條件下暫?；蚧謴筒少徚鞒?。這一框架既保障了供應商的合法權益，又為公共利益和效率需求預留靈活空間，體現了程序正義與實質公平的平衡。

美國聯邦政府采購制度通過嚴格資格門檻、提高程序成本、設立快速處理機制，在維護供應商合法權益的同時，有效遏制惡意投訴。其核心經驗在于：精準界定投訴權，避免無關主體濫用程序；經濟與法律成本雙重加壓，增加惡意投訴的風險；通過效率豁免條款，平衡公共利益與個體維權需求。

具體來看，在投訴資格方面，投訴者需為實際或潛在投標人，且其直接經濟利益受到采購行為的影響。GAO進一步要求投訴者需證明其具備競爭地位，即若非采購人的錯誤，則可能中標的供應商。非投標方或未受直接損害的第三方無權投訴，從源頭上減少惡意投訴。在證據要求方面，投訴需提供詳細事實與法律依據，僅質疑結論而無證據支持的投訴可能被駁回。在投訴成本方面，非小企業或非營利組織的投訴者需向GAO支付350美元的費用，投訴駁回后不退。加上高額的律師費用，惡意投訴者可能因經濟風險而放棄。若投訴被認定為“輕率或惡意”，GAO可建議采購機構追償法律費用。美國聯邦法院還可根據《虛假申報法》對虛假指控提起民事處罰，頻繁且無理由投訴的供應商可能被列入采購機構內部的謹慎合作名單，在一定程度上會影響其未來投標機會。

如何有效整治惡意投訴？

主持人：惡意投訴不僅增加采購人、代理機構、監管部門的工作負擔，而且還擾亂政府采購市場秩序。我國可以從哪些方面入手有效整治惡意投訴？

成協中：一是準確運用94號令中對于虛假、惡意投訴行為的規定。通過建立供應商信用檔案，記錄供應商在政府采購活動中的投訴記錄、中標情況、履約情況等。按照94號令第三十七條規定，“投訴人在全國范圍12個月內3次以上投訴查無實據的，由財政部門列入不良行為記錄名單?！绷硗猓瑢τ谔摷?、惡意投訴的供應商，由財政部門將其列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內參加政府采購活動。

二是建立供應商信用評價聯動機制，形成聯合懲戒的合力。惡意投訴行為往往具有隱蔽性和反復性，僅靠單一部門難以有效識別和治理。因此，可以對信用檔案進行動態管理，定期更新供應商的信用信息。對于多次惡意投訴的供應商，可將其列入黑名單，限制其參加政府采購活動。

三是設立惡意投訴賠償機制，構建“制度約束+司法救濟”的雙重保障體系。當前法律對惡意投訴的賠償責任規定較為籠統，缺乏具體的操作細則，導致惡意投訴人的違法成本較低。惡意投訴賠償機制的執行關鍵在于要求投訴人在提出投訴時提供一定金額的擔保金。若經調查確認為惡意投訴，則用擔保金賠償被投訴人的損失。但與此同時，這一機制可能存在一定的挑戰。比如，難以確定惡意投訴人需承擔的賠償責任范圍；即使明確了賠償責任，惡意投訴人可能無力或拒絕履行賠償義務，導致被投訴人的損失無法得到實際彌補等。因此，鼓勵相關方收集惡意投訴人的行為證據，通過報警、起訴等方式維護自身合法權益。

岳小川：一方面，不應隨意將惡意投訴的標簽強加于供應商。若無供應商維權，則政府采購工作將難以真正步入法治軌道。回溯政府采購發展歷程，初期供應商維權投訴案例極少，究其原因在于供應商既缺乏維權意識，也不相信通過維權能獲得采購人或監管部門的支持。近年來，供應商投訴量顯著增加，這恰恰反映出供應商對營商環境改善的信任。當供應商權益受損時，有渠道維權、有制度保障，故其敢于主張權利。這正是當前優化營商環境的重要成果，我們應當珍視并維護供應商質疑投訴的積極性。

另一方面，應當允許供應商在投訴過程中存在失誤，不能要求所有投訴都絕對準確，畢竟供應商對政府采購制度的理解可能相對有限。當其感受到不公時提出投訴，這種情形應當予以包容，不應簡單歸為惡意。94號令明確規定，有權質疑招標文件的供應商須為獲取招標文件的潛在投標人，有權投訴評標結果的供應商必須實際參與投標。對于這些依法參與采購活動的供應商，不能簡單被認定為“專為投訴而投標”。

那么如何有效整治惡意投訴？我建議，一是建立不當得利追繳制度。政府采購投訴中應引入民法中的不當得利概念。若供應商通過脅迫他人撤訴獲取不當利益，一經查實即應追繳。同時，需加強采購人教育，嚴禁通過私下承諾等方式私了投訴，必須嚴格依法處理。二是建立投訴收費制度?，F行94號令規定投訴不收費，這在一定程度上導致供應商忽視投訴成本。因此，可參照民事訴訟“敗訴方承擔”原則，即投訴人預繳費用，最終由責任方承擔。對于惡意投訴者，不予退還費用；對無正當理由撤訴者，應調查是否存在“花錢消災”情形。

段艷華：為有效整治政府采購領域惡意投訴現象，政府部門可從多方面發力。一方面，提升采購人和采購代理機構的專業能力，確保采購文件的規范性、專業性、嚴謹性。在招標文件發布前，公開征求意見或召開答疑會，提前識別并化解潛在爭議。另一方面，加大處罰力度，對經核實的惡意投訴行為依法嚴懲。不僅要提高罰款金額，而且要將涉事主體列入不良行為記錄名單，延長禁止其參與政府采購活動的期限。對情節嚴重者，依法追究其刑事責任，形成有力震懾。

趙勇：治理我國當前政府采購領域的惡意投訴問題，需構建“制度約束、信用引導、權益保障”三位一體的綜合治理體系，平衡程序正義與采購效率。結合國際經驗與國內實踐，可從以下三方面推進。

一是以信用評價為核心，建立全鏈條約束機制。將供應商投訴行為納入全國信用信息平臺，動態記錄投訴頻率、成立率及影響程度。對頻繁發起無依據投訴的供應商，通過信用降級，限制其參與政府采購活動。

二是通過經濟與法律責任，提高惡意投訴成本。探索設立惡意投訴賠償機制，要求投訴不成立且被判定為惡意的主體，承擔被投訴方的直接經濟損失（如調查費用、項目延誤成本等）。關鍵在于明確惡意的界定標準，并設立獨立仲裁機構進行客觀認定。聯合財政、審計、司法等部門建立惡意投訴黑名單，對查實案例公開通報并實施聯合懲戒（如限制招投標、取消稅收優惠等）。同時，加強供應商誠信教育，通過培訓、發布典型案例等方式，引導其理性維權，形成“誠信者受益、失信者受限”的行業生態。

三是優化程序規則，壓縮惡意投訴的灰色空間。一方面，提高投訴門檻，不受理匿名投訴，僅允許直接參與采購活動的供應商提出質疑，并要求提交初步證據（如文件瑕疵、法律依據等），否則快速駁回；另一方面，強化采購全流程透明度，提前公開評審標準、否決理由及結果明細，減少因信息不對稱而引發的誤解性投訴。對于涉及重大公共利益的緊急項目，可設定例外條款，允許采購進程在爭議中繼續推進，避免惡意投訴綁架公共利益。

總之，惡意投訴的治理需兼顧“堵”與“疏”：既要通過信用懲戒、經濟追責、程序優化抬高違法成本，也要保障合法投訴渠道暢通，維護市場公平。唯有制度剛性、文化柔性與技術支撐相結合，才能構建健康、高效的政府采購環境，助力營商環境持續優化。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。