淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（上）

【聚焦惡意投訴】

淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（上）

■ 沈德能

質(zhì)疑投訴是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）明確規(guī)定的供應(yīng)商維權(quán)救濟(jì)程序，目的是當(dāng)供應(yīng)商權(quán)益受損時，可以通過向采購人提出質(zhì)疑和向財政部門提起投訴，依法維護(hù)自身權(quán)益。合法的質(zhì)疑投訴有利于采購人發(fā)現(xiàn)采購項目存在的問題，有利于財政部門有針對性地開展監(jiān)督檢查，促進(jìn)政府采購規(guī)范透明、公平公正。相反，非法的質(zhì)疑投訴則會干擾正常的政府采購過程。實(shí)踐中，一些不良供應(yīng)商意圖從非法質(zhì)疑投訴中獲取非法利益，誘發(fā)采購人和供應(yīng)商之間、供應(yīng)商與供應(yīng)商之間的非法利益交換，從而導(dǎo)致社會上熱議的惡意質(zhì)疑投訴獲利的現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)際上，在政府采購項目中非法質(zhì)疑投訴時有發(fā)生，而所謂的惡意質(zhì)疑投訴，其中有大部分屬于非法質(zhì)疑投訴。因此，筆者認(rèn)為，通過依法甄別和處理非法質(zhì)疑投訴，可以從源頭上消除大部分惡意質(zhì)疑投訴現(xiàn)象，這對于規(guī)范和凈化政府采購市場具有重要作用。

甄別非法質(zhì)疑的法律法規(guī)依據(jù)

《政府采購法》第五十二條明確，“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑?！钡谖迨鍡l規(guī)定，“質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。”

《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第五十三條明確，“《政府采購法》第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：（一）對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；（二）對采購過程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；（三）對中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日?！钡谖迨鍡l規(guī)定，“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍?！?/p>

合法質(zhì)疑的條件和非法質(zhì)疑的表現(xiàn)形式

依據(jù)上述法律法規(guī)，筆者認(rèn)為，合法的質(zhì)疑必須符合以下條件：一是提出質(zhì)疑的主體必須是質(zhì)疑所涉采購項目的供應(yīng)商；二是質(zhì)疑供應(yīng)商僅能對采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果提出質(zhì)疑，且只能對可以質(zhì)疑的采購文件（也就是與供應(yīng)商權(quán)益相關(guān)，有可能損害其權(quán)益的采購文件）提出質(zhì)疑；三是僅限于供應(yīng)商自己權(quán)益受到損害時，才可以提出質(zhì)疑；四是須在法定質(zhì)疑期限內(nèi)提出質(zhì)疑；五是須向采購人或者采購人委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑；六是具有明確的質(zhì)疑請求和必要的證明材料。

因此，只要不符合以上法定條件，就是非法質(zhì)疑。實(shí)踐中，非法質(zhì)疑主要表現(xiàn)為：一是提出質(zhì)疑的供應(yīng)商并非采購項目的供應(yīng)商。換言之，對采購文件提出質(zhì)疑，但未合法獲得采購文件的供應(yīng)商，或者不具有采購項目所要求的合法資格的供應(yīng)商，則不是采購項目的供應(yīng)商。比如，采購項目合法要求供應(yīng)商需獲得市場準(zhǔn)入的行政許可，但提出質(zhì)疑的供應(yīng)商沒有獲得，則其不屬于采購項目的供應(yīng)商。某省采購中心收到了某建筑公司對福利彩票印刷服務(wù)采購項目中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑的質(zhì)疑函，該采購項目依法設(shè)置了合法的印刷經(jīng)營許可證作為資格條件。經(jīng)查，某建筑公司依法取得了項目招標(biāo)文件，并編制投標(biāo)文件參加了投標(biāo)，但在資格審查環(huán)節(jié)被認(rèn)定為沒有合法的經(jīng)營資格而未通過資格審查，則其不屬于該項目的合法供應(yīng)商。依據(jù)政府采購法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，某建筑公司對福利彩票印刷項目中標(biāo)結(jié)果提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。又如，采購項目對供應(yīng)商履行合同能力提出人員和業(yè)績的資格要求，但供應(yīng)商沒有符合要求的相關(guān)人員和業(yè)績，則其不屬于采購項目的供應(yīng)商。某文化傳播公司在獲得某中學(xué)智慧教室建設(shè)項目采購文件后，對采購文件評分標(biāo)準(zhǔn)不合理之處提出質(zhì)疑。然而，該采購項目要求供應(yīng)商需要有電腦和網(wǎng)絡(luò)工程師，以及已經(jīng)完成相關(guān)項目兩個以上的業(yè)績作為資格條件。某文化傳播公司沒有符合要求的人員和相關(guān)業(yè)績，則不是該項目的合法供應(yīng)商，其質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。此外，在參加采購活動前3年內(nèi)有重大違法行為的供應(yīng)商，也不屬于采購項目的供應(yīng)商。

二是質(zhì)疑事項超出了法律所規(guī)定的“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”范圍。比如，對合同履約、采購需求征集、調(diào)查過程以及采購承辦人與供應(yīng)商不正當(dāng)交往行為等提出的質(zhì)疑，都屬于非法質(zhì)疑。

三是質(zhì)疑事項與供應(yīng)商權(quán)益無關(guān)，不可能損害其權(quán)益。比如，雖然采購文件對外地供應(yīng)商參與采購項目進(jìn)行了不合理限制，如果某本地供應(yīng)商對此提出質(zhì)疑，則質(zhì)疑事項不可能損害某本地供應(yīng)商的權(quán)益，此為非法質(zhì)疑；質(zhì)疑采購文件或者采購過程不合法，但未具體說明自己的權(quán)益受到損害，卻說明其他供應(yīng)商的權(quán)益受到損害的，則其質(zhì)疑與自己權(quán)益無關(guān)，也屬于非法質(zhì)疑；雖然合法取得了采購文件，但沒有提交投標(biāo)響應(yīng)文件參加投標(biāo)響應(yīng)的供應(yīng)商，對評審過程和中標(biāo)、成交結(jié)果提出的質(zhì)疑與自己權(quán)益無關(guān)，不可能損害其權(quán)益的，同樣屬于非法質(zhì)疑。

四是質(zhì)疑超過法定期限。對于法定期限，《實(shí)施條例》第五十三條有明確規(guī)定，但需要指出的是，此條規(guī)定的“之日”當(dāng)日依法不計算在質(zhì)疑期限內(nèi)，從“之日”的第二個工作日開始計算。同時，國家政策明確“取消投標(biāo)報名”，供應(yīng)商不用報告采購人或者代理機(jī)構(gòu)自己的名稱而取得采購文件，故供應(yīng)商何時收到采購文件則變得無法對證。因此，對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，僅存在“采購文件公告期限屆滿之日”一種情形。實(shí)踐中，有些交易系統(tǒng)的設(shè)計不符合國家政策，仍然要求供應(yīng)商報名取得采購文件。筆者認(rèn)為，此舉違背有關(guān)政策要求，不應(yīng)作為審查供應(yīng)商對采購文件提出質(zhì)疑期限的依據(jù)，而應(yīng)以“采購文件公告期限屆滿之日”來界定。

五是供應(yīng)商不向采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，而向采購人上級部門或者同級財政部門提出質(zhì)疑。《政府采購法》第五十二條和第五十四條明確，供應(yīng)商可以向采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，故除此之外向其他部門提出的質(zhì)疑都是非法質(zhì)疑。其他部門根據(jù)其工作流程轉(zhuǎn)交給采購人或者代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，不是合法質(zhì)疑。

六是質(zhì)疑沒有明確請求。《政府采購法》第五十二條規(guī)定的質(zhì)疑是維權(quán)途徑，是供應(yīng)商在自己權(quán)益受到損害時的救濟(jì)方法。首先，維權(quán)救濟(jì)必然是有目的、有要求的，即解決權(quán)益受到損害。其次，質(zhì)疑請求應(yīng)當(dāng)與采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果相關(guān)，如要求修改采購文件、糾正錯誤過程、重新評審、改變中標(biāo)或成交結(jié)果等。與此無關(guān)的質(zhì)疑請求，則不是明確的質(zhì)疑請求，如請求給予相關(guān)采購人員行政處分、另行委托其他代理機(jī)構(gòu)等。最后，還有些供應(yīng)商混淆質(zhì)疑與詢問，名為質(zhì)疑實(shí)則詢問，僅是想獲得相關(guān)信息，卻沒有明確的救濟(jì)請求，這同樣不是維權(quán)救濟(jì)。

七是未提供必要的相關(guān)證明材料。《實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定，供應(yīng)商質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)有必要的證明材料。但實(shí)踐中，存在不少憑空質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為：其一，沒有相關(guān)證明材料，而以無關(guān)的材料進(jìn)行捕風(fēng)捉影的質(zhì)疑，如以中標(biāo)人在其他項目中存在虛假響應(yīng)的證明材料，推測其在質(zhì)疑所涉采購項目中同樣是虛假響應(yīng)；其二，憑想象和推理卻沒有證明材料的質(zhì)疑，如以質(zhì)疑供應(yīng)商自己的理解分析來推測評審專家主觀評分不合理等。這里需要注意的是，《實(shí)施條例》要求的是“必要的證明材料”，而不是充分的證明材料。采購人在甄別非法質(zhì)疑時，不能以“誰主張誰舉證”來要求供應(yīng)商提供所有充分的證據(jù)證明其質(zhì)疑成立。在正常情況下，供應(yīng)商能夠提供和應(yīng)當(dāng)提供的證明材料，才是法規(guī)規(guī)定的必要證明材料，而不應(yīng)強(qiáng)求供應(yīng)商提供客觀上無法獲取的證明材料。

八是假冒質(zhì)疑，即質(zhì)疑主體不同。假冒質(zhì)疑是指，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商與參與采購項目的供應(yīng)商不是同一個，而是有人未經(jīng)參與供應(yīng)商同意，以私刻相同名稱的供應(yīng)商印章而假冒質(zhì)疑。

九是同一事項重復(fù)質(zhì)疑。比如，采購人對供應(yīng)商的質(zhì)疑答復(fù)后，供應(yīng)商對答復(fù)過程或者未改變的結(jié)果進(jìn)一步（即重復(fù)）質(zhì)疑；采購文件明確要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對同一采購程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑，供應(yīng)商對某采購程序其中一項提出質(zhì)疑，在采購人答復(fù)該質(zhì)疑后，供應(yīng)商又對同一采購程序的其他事項再次質(zhì)疑；供應(yīng)商對采購人的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容不滿意，已經(jīng)向同級財政部門提起投訴，同時又以答復(fù)內(nèi)容再次損害其權(quán)益為由提出質(zhì)疑。在筆者看來，重復(fù)質(zhì)疑不符合《政府采購法》有關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商對質(zhì)疑答復(fù)不滿意的，依法應(yīng)當(dāng)向財政部門提起投訴來繼續(xù)救濟(jì)。

對非法質(zhì)疑的處理方法

采購人及其委托的代理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定審查受理和答復(fù)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑，在依法甄別確定供應(yīng)商提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑后，應(yīng)當(dāng)采取合法途徑處理。

一是采購人在質(zhì)疑審查受理時發(fā)現(xiàn)“不是采購項目供應(yīng)商提出的質(zhì)疑、質(zhì)疑超過法定期限、假冒質(zhì)疑、重復(fù)質(zhì)疑”的情形，可以約談該供應(yīng)商，明確解釋相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，在說明理由后，由該供應(yīng)商主動撤回質(zhì)疑。如果該供應(yīng)商不主動撤回，則書面告知其質(zhì)疑不符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于非法無效的質(zhì)疑。

二是采購人在質(zhì)疑審查受理時發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的質(zhì)疑事項超出了法律規(guī)定的“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”的質(zhì)疑，采購人應(yīng)當(dāng)書面告知供應(yīng)商在規(guī)定范圍內(nèi)提出質(zhì)疑，超出合法范圍的質(zhì)疑，采購人無權(quán)答復(fù)。但對所涉及的相關(guān)問題，將開展調(diào)查。發(fā)現(xiàn)問題屬實(shí)的，依法整改和處理。

三是采購人收到上級部門或者同級財政部門轉(zhuǎn)交的供應(yīng)商質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)書面告知該供應(yīng)商修改質(zhì)疑函后再次提出質(zhì)疑。

四是對于沒有明確質(zhì)疑請求和相關(guān)證明材料的質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)書面告知該供應(yīng)商修改質(zhì)疑函，即在提出明確的質(zhì)疑請求、補(bǔ)充提供必要的證明材料后，再次提出質(zhì)疑。如果供應(yīng)商的目的是獲取相關(guān)信息詢問，則告知改用詢問函進(jìn)行詢問，而不是采用質(zhì)疑函提出質(zhì)疑。

五是對于不可能損害供應(yīng)商權(quán)益的質(zhì)疑事項，一般情況下需要經(jīng)過調(diào)查后才能發(fā)現(xiàn)。因此，采購人應(yīng)當(dāng)答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑事項與其權(quán)益是否受到損害無關(guān)，質(zhì)疑事項不可能損害其權(quán)益，該質(zhì)疑屬于非法無效質(zhì)疑。

（作者系廣西廣天一律師事務(wù)所律師）

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