淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（上）

【聚焦惡意投訴】

淺談非法質(zhì)疑投訴的甄別與處理（上）

■ 沈德能

質(zhì)疑投訴是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）明確規(guī)定的供應(yīng)商維權(quán)救濟(jì)程序，目的是當(dāng)供應(yīng)商權(quán)益受損時(shí)，可以通過(guò)向采購(gòu)人提出質(zhì)疑和向財(cái)政部門提起投訴，依法維護(hù)自身權(quán)益。合法的質(zhì)疑投訴有利于采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)采購(gòu)項(xiàng)目存在的問(wèn)題，有利于財(cái)政部門有針對(duì)性地開展監(jiān)督檢查，促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)范透明、公平公正。相反，非法的質(zhì)疑投訴則會(huì)干擾正常的政府采購(gòu)過(guò)程。實(shí)踐中，一些不良供應(yīng)商意圖從非法質(zhì)疑投訴中獲取非法利益，誘發(fā)采購(gòu)人和供應(yīng)商之間、供應(yīng)商與供應(yīng)商之間的非法利益交換，從而導(dǎo)致社會(huì)上熱議的惡意質(zhì)疑投訴獲利的現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)際上，在政府采購(gòu)項(xiàng)目中非法質(zhì)疑投訴時(shí)有發(fā)生，而所謂的惡意質(zhì)疑投訴，其中有大部分屬于非法質(zhì)疑投訴。因此，筆者認(rèn)為，通過(guò)依法甄別和處理非法質(zhì)疑投訴，可以從源頭上消除大部分惡意質(zhì)疑投訴現(xiàn)象，這對(duì)于規(guī)范和凈化政府采購(gòu)市場(chǎng)具有重要作用。

甄別非法質(zhì)疑的法律法規(guī)依據(jù)

《政府采購(gòu)法》第五十二條明確，“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。”第五十五條規(guī)定，“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。”

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第五十三條明確，“《政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日；（二）對(duì)采購(gòu)過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；（三）對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。”第五十五條規(guī)定，“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。”

合法質(zhì)疑的條件和非法質(zhì)疑的表現(xiàn)形式

依據(jù)上述法律法規(guī)，筆者認(rèn)為，合法的質(zhì)疑必須符合以下條件：一是提出質(zhì)疑的主體必須是質(zhì)疑所涉采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商；二是質(zhì)疑供應(yīng)商僅能對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果提出質(zhì)疑，且只能對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件（也就是與供應(yīng)商權(quán)益相關(guān)，有可能損害其權(quán)益的采購(gòu)文件）提出質(zhì)疑；三是僅限于供應(yīng)商自己權(quán)益受到損害時(shí)，才可以提出質(zhì)疑；四是須在法定質(zhì)疑期限內(nèi)提出質(zhì)疑；五是須向采購(gòu)人或者采購(gòu)人委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑；六是具有明確的質(zhì)疑請(qǐng)求和必要的證明材料。

因此，只要不符合以上法定條件，就是非法質(zhì)疑。實(shí)踐中，非法質(zhì)疑主要表現(xiàn)為：一是提出質(zhì)疑的供應(yīng)商并非采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。換言之，對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑，但未合法獲得采購(gòu)文件的供應(yīng)商，或者不具有采購(gòu)項(xiàng)目所要求的合法資格的供應(yīng)商，則不是采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。比如，采購(gòu)項(xiàng)目合法要求供應(yīng)商需獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可，但提出質(zhì)疑的供應(yīng)商沒有獲得，則其不屬于采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。某省采購(gòu)中心收到了某建筑公司對(duì)福利彩票印刷服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑的質(zhì)疑函，該采購(gòu)項(xiàng)目依法設(shè)置了合法的印刷經(jīng)營(yíng)許可證作為資格條件。經(jīng)查，某建筑公司依法取得了項(xiàng)目招標(biāo)文件，并編制投標(biāo)文件參加了投標(biāo)，但在資格審查環(huán)節(jié)被認(rèn)定為沒有合法的經(jīng)營(yíng)資格而未通過(guò)資格審查，則其不屬于該項(xiàng)目的合法供應(yīng)商。依據(jù)政府采購(gòu)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，某建筑公司對(duì)福利彩票印刷項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。又如，采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商履行合同能力提出人員和業(yè)績(jī)的資格要求，但供應(yīng)商沒有符合要求的相關(guān)人員和業(yè)績(jī)，則其不屬于采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。某文化傳播公司在獲得某中學(xué)智慧教室建設(shè)項(xiàng)目采購(gòu)文件后，對(duì)采購(gòu)文件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不合理之處提出質(zhì)疑。然而，該采購(gòu)項(xiàng)目要求供應(yīng)商需要有電腦和網(wǎng)絡(luò)工程師，以及已經(jīng)完成相關(guān)項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)以上的業(yè)績(jī)作為資格條件。某文化傳播公司沒有符合要求的人員和相關(guān)業(yè)績(jī)，則不是該項(xiàng)目的合法供應(yīng)商，其質(zhì)疑是非法質(zhì)疑。此外，在參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)有重大違法行為的供應(yīng)商，也不屬于采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商。

二是質(zhì)疑事項(xiàng)超出了法律所規(guī)定的“采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果”范圍。比如，對(duì)合同履約、采購(gòu)需求征集、調(diào)查過(guò)程以及采購(gòu)承辦人與供應(yīng)商不正當(dāng)交往行為等提出的質(zhì)疑，都屬于非法質(zhì)疑。

三是質(zhì)疑事項(xiàng)與供應(yīng)商權(quán)益無(wú)關(guān)，不可能損害其權(quán)益。比如，雖然采購(gòu)文件對(duì)外地供應(yīng)商參與采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行了不合理限制，如果某本地供應(yīng)商對(duì)此提出質(zhì)疑，則質(zhì)疑事項(xiàng)不可能損害某本地供應(yīng)商的權(quán)益，此為非法質(zhì)疑；質(zhì)疑采購(gòu)文件或者采購(gòu)過(guò)程不合法，但未具體說(shuō)明自己的權(quán)益受到損害，卻說(shuō)明其他供應(yīng)商的權(quán)益受到損害的，則其質(zhì)疑與自己權(quán)益無(wú)關(guān)，也屬于非法質(zhì)疑；雖然合法取得了采購(gòu)文件，但沒有提交投標(biāo)響應(yīng)文件參加投標(biāo)響應(yīng)的供應(yīng)商，對(duì)評(píng)審過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果提出的質(zhì)疑與自己權(quán)益無(wú)關(guān)，不可能損害其權(quán)益的，同樣屬于非法質(zhì)疑。

四是質(zhì)疑超過(guò)法定期限。對(duì)于法定期限，《實(shí)施條例》第五十三條有明確規(guī)定，但需要指出的是，此條規(guī)定的“之日”當(dāng)日依法不計(jì)算在質(zhì)疑期限內(nèi)，從“之日”的第二個(gè)工作日開始計(jì)算。同時(shí)，國(guó)家政策明確“取消投標(biāo)報(bào)名”，供應(yīng)商不用報(bào)告采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)自己的名稱而取得采購(gòu)文件，故供應(yīng)商何時(shí)收到采購(gòu)文件則變得無(wú)法對(duì)證。因此，對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，僅存在“采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”一種情形。實(shí)踐中，有些交易系統(tǒng)的設(shè)計(jì)不符合國(guó)家政策，仍然要求供應(yīng)商報(bào)名取得采購(gòu)文件。筆者認(rèn)為，此舉違背有關(guān)政策要求，不應(yīng)作為審查供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑期限的依據(jù)，而應(yīng)以“采購(gòu)文件公告期限屆滿之日”來(lái)界定。

五是供應(yīng)商不向采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，而向采購(gòu)人上級(jí)部門或者同級(jí)財(cái)政部門提出質(zhì)疑。《政府采購(gòu)法》第五十二條和第五十四條明確，供應(yīng)商可以向采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，故除此之外向其他部門提出的質(zhì)疑都是非法質(zhì)疑。其他部門根據(jù)其工作流程轉(zhuǎn)交給采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，不是合法質(zhì)疑。

六是質(zhì)疑沒有明確請(qǐng)求。《政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定的質(zhì)疑是維權(quán)途徑，是供應(yīng)商在自己權(quán)益受到損害時(shí)的救濟(jì)方法。首先，維權(quán)救濟(jì)必然是有目的、有要求的，即解決權(quán)益受到損害。其次，質(zhì)疑請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果相關(guān)，如要求修改采購(gòu)文件、糾正錯(cuò)誤過(guò)程、重新評(píng)審、改變中標(biāo)或成交結(jié)果等。與此無(wú)關(guān)的質(zhì)疑請(qǐng)求，則不是明確的質(zhì)疑請(qǐng)求，如請(qǐng)求給予相關(guān)采購(gòu)人員行政處分、另行委托其他代理機(jī)構(gòu)等。最后，還有些供應(yīng)商混淆質(zhì)疑與詢問(wèn)，名為質(zhì)疑實(shí)則詢問(wèn)，僅是想獲得相關(guān)信息，卻沒有明確的救濟(jì)請(qǐng)求，這同樣不是維權(quán)救濟(jì)。

七是未提供必要的相關(guān)證明材料。《實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定，供應(yīng)商質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)有必要的證明材料。但實(shí)踐中，存在不少憑空質(zhì)疑，主要表現(xiàn)為：其一，沒有相關(guān)證明材料，而以無(wú)關(guān)的材料進(jìn)行捕風(fēng)捉影的質(zhì)疑，如以中標(biāo)人在其他項(xiàng)目中存在虛假響應(yīng)的證明材料，推測(cè)其在質(zhì)疑所涉采購(gòu)項(xiàng)目中同樣是虛假響應(yīng)；其二，憑想象和推理卻沒有證明材料的質(zhì)疑，如以質(zhì)疑供應(yīng)商自己的理解分析來(lái)推測(cè)評(píng)審專家主觀評(píng)分不合理等。這里需要注意的是，《實(shí)施條例》要求的是“必要的證明材料”，而不是充分的證明材料。采購(gòu)人在甄別非法質(zhì)疑時(shí)，不能以“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”來(lái)要求供應(yīng)商提供所有充分的證據(jù)證明其質(zhì)疑成立。在正常情況下，供應(yīng)商能夠提供和應(yīng)當(dāng)提供的證明材料，才是法規(guī)規(guī)定的必要證明材料，而不應(yīng)強(qiáng)求供應(yīng)商提供客觀上無(wú)法獲取的證明材料。

八是假冒質(zhì)疑，即質(zhì)疑主體不同。假冒質(zhì)疑是指，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商與參與采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商不是同一個(gè)，而是有人未經(jīng)參與供應(yīng)商同意，以私刻相同名稱的供應(yīng)商印章而假冒質(zhì)疑。

九是同一事項(xiàng)重復(fù)質(zhì)疑。比如，采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑答復(fù)后，供應(yīng)商對(duì)答復(fù)過(guò)程或者未改變的結(jié)果進(jìn)一步（即重復(fù)）質(zhì)疑；采購(gòu)文件明確要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑，供應(yīng)商對(duì)某采購(gòu)程序其中一項(xiàng)提出質(zhì)疑，在采購(gòu)人答復(fù)該質(zhì)疑后，供應(yīng)商又對(duì)同一采購(gòu)程序的其他事項(xiàng)再次質(zhì)疑；供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人的質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容不滿意，已經(jīng)向同級(jí)財(cái)政部門提起投訴，同時(shí)又以答復(fù)內(nèi)容再次損害其權(quán)益為由提出質(zhì)疑。在筆者看來(lái)，重復(fù)質(zhì)疑不符合《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意的，依法應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門提起投訴來(lái)繼續(xù)救濟(jì)。

對(duì)非法質(zhì)疑的處理方法

采購(gòu)人及其委托的代理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定審查受理和答復(fù)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑，在依法甄別確定供應(yīng)商提出的質(zhì)疑是非法質(zhì)疑后，應(yīng)當(dāng)采取合法途徑處理。

一是采購(gòu)人在質(zhì)疑審查受理時(shí)發(fā)現(xiàn)“不是采購(gòu)項(xiàng)目供應(yīng)商提出的質(zhì)疑、質(zhì)疑超過(guò)法定期限、假冒質(zhì)疑、重復(fù)質(zhì)疑”的情形，可以約談該供應(yīng)商，明確解釋相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，在說(shuō)明理由后，由該供應(yīng)商主動(dòng)撤回質(zhì)疑。如果該供應(yīng)商不主動(dòng)撤回，則書面告知其質(zhì)疑不符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于非法無(wú)效的質(zhì)疑。

二是采購(gòu)人在質(zhì)疑審查受理時(shí)發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)超出了法律規(guī)定的“采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果”的質(zhì)疑，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)書面告知供應(yīng)商在規(guī)定范圍內(nèi)提出質(zhì)疑，超出合法范圍的質(zhì)疑，采購(gòu)人無(wú)權(quán)答復(fù)。但對(duì)所涉及的相關(guān)問(wèn)題，將開展調(diào)查。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題屬實(shí)的，依法整改和處理。

三是采購(gòu)人收到上級(jí)部門或者同級(jí)財(cái)政部門轉(zhuǎn)交的供應(yīng)商質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)書面告知該供應(yīng)商修改質(zhì)疑函后再次提出質(zhì)疑。

四是對(duì)于沒有明確質(zhì)疑請(qǐng)求和相關(guān)證明材料的質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)書面告知該供應(yīng)商修改質(zhì)疑函，即在提出明確的質(zhì)疑請(qǐng)求、補(bǔ)充提供必要的證明材料后，再次提出質(zhì)疑。如果供應(yīng)商的目的是獲取相關(guān)信息詢問(wèn)，則告知改用詢問(wèn)函進(jìn)行詢問(wèn)，而不是采用質(zhì)疑函提出質(zhì)疑。

五是對(duì)于不可能損害供應(yīng)商權(quán)益的質(zhì)疑事項(xiàng)，一般情況下需要經(jīng)過(guò)調(diào)查后才能發(fā)現(xiàn)。因此，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)與其權(quán)益是否受到損害無(wú)關(guān)，質(zhì)疑事項(xiàng)不可能損害其權(quán)益，該質(zhì)疑屬于非法無(wú)效質(zhì)疑。

（作者系廣西廣天一律師事務(wù)所律師）

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