如何提高采購人的采購能力

【業(yè)內(nèi)觀點】

如何提高采購人的采購能力

■ 熊鍵 賈先勇 曹葆華

近年來，各地區(qū)、各部門不斷加強政府采購制度建設(shè)，規(guī)范采購行為，在提高資金使用績效、支持中小企業(yè)發(fā)展、助力鄉(xiāng)村振興等方面取得了顯著成效。但個別采購人在政府采購過程中還存在采購管理較為粗放、內(nèi)控制度不夠完善、履職水平有待提高、監(jiān)督制度有所滯后等問題，特別是在采購能力方面還有待提升。

存在的主要問題

政府采購是一項政策性極強的工作，但在當(dāng)前政府采購活動中，很多采購人并不能真正理解、掌握政府采購相關(guān)法律法規(guī)，僅憑自己的理解與認(rèn)識開展政府采購工作，導(dǎo)致在采購過程中出現(xiàn)各種各樣的問題。

——主管人員專業(yè)不夠。大部分采購單位沒有配置專職工作人員，一般由財務(wù)人員兼職或以項目牽頭人臨時辦理為主要模式。經(jīng)辦人員對政府采購法律法規(guī)不甚了解，導(dǎo)致執(zhí)行政府采購事項不夠規(guī)范。

一是應(yīng)采未采。比如，不嚴(yán)格執(zhí)行集中采購目錄，符合集中采購目錄項目未集中采購；以化整為零的方式違規(guī)進行拆分，擅自將集中采購事項改為分散采購事項；不按“政府采購合同履行中追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的采購金額超過原合同采購金額的10%”規(guī)定，違規(guī)追加。

二是直接指定。對屬于集中采購目錄內(nèi)或者達到采購限額的項目，出于多種原因，未按照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例規(guī)定的采購方式和采購程序?qū)嵤┱少彛苯优c特定主體簽訂合同、實施交易。

三是先用后采。比如，采購人以“先上車后補票”的方式，邊招標(biāo)邊實施或者先實施后招標(biāo)，在招標(biāo)結(jié)果未確定前，將項目或者項目中的某些工作提前交由供應(yīng)商實施。

——采購實施隨意較大。部分采購人對采購政策不熟悉，加之政府采購預(yù)算編制簡單、公共支出項目不夠細化、需求計劃不夠清晰、缺少計劃性和規(guī)范性等原因，導(dǎo)致采購隨意性大。

一是意向公開流于形式。鑒于預(yù)算批復(fù)等因素，目前存在著采購意向遲遲未發(fā)但項目采購卻早早執(zhí)行的現(xiàn)象。如此一來，采購意向與項目采購嚴(yán)重脫節(jié)，形同虛設(shè)。還有的項目需求調(diào)查不夠充分，往往是采購人沒有綜合論證或論證流于形式，導(dǎo)致出現(xiàn)技術(shù)參數(shù)問題，造成一次次流標(biāo)或采購不到心儀的貨物或服務(wù)。

二是提報時間不夠及時。比如，對采購活動的前瞻性考慮不周，沒能很好地執(zhí)行政府采購需求管理規(guī)定；利用不規(guī)范的行政手段，干預(yù)政府采購；事先沒有編制采購計劃和預(yù)算，利用上級部門或本部門領(lǐng)導(dǎo)之名進行應(yīng)急采購；不顧采購程序，盲目限定采購時間及交貨時間，并對評標(biāo)結(jié)果抱有個人成見，以“出了問題要采購代理機構(gòu)及監(jiān)管部門承擔(dān)負(fù)責(zé)”等理由來施壓，從而達到不確認(rèn)采購結(jié)果的目的。

三是采購實施不規(guī)范。編制招標(biāo)文件時出現(xiàn)不合理條款，如未按規(guī)定落實中小企業(yè)政策、評分因素與采購需求不對應(yīng)、技術(shù)參數(shù)存在指向性、設(shè)置歧視性和排他性條款、限制招標(biāo)人不認(rèn)可的投標(biāo)人報名等，使內(nèi)定企業(yè)和陪標(biāo)企業(yè)順利入圍。

——內(nèi)控制度不夠完善。部分采購單位沒有成體系的政府采購內(nèi)控制度，導(dǎo)致采購工作中歧視或差別待遇、指定特定供應(yīng)商等問題出現(xiàn)。這反映出部分采購人對真實采購需求掌握不足，且獲取信息來源片面，進而在實際工作中不能按制度執(zhí)行。

一是限定參數(shù)。比如，設(shè)定與采購項目無關(guān)的供應(yīng)商技術(shù)、商務(wù)條件，通過帶有傾向性、不合理的條件，排斥招標(biāo)人未內(nèi)定的潛在投標(biāo)人；制定不平等的評標(biāo)辦法，“量體裁衣”內(nèi)定中標(biāo)企業(yè)。

二是干預(yù)采購。在評審階段，有的采購人代表發(fā)表傾向性言論，明示或暗示授標(biāo)意圖，或者干預(yù)其他專家獨立評審；在評審活動結(jié)束后，如果不是中意供應(yīng)商，那么有的采購人代表便以各種理由要求重新評審。

三是差別待遇。在合同簽訂階段，若不是心儀供應(yīng)商，有的采購人往往以內(nèi)部審查發(fā)現(xiàn)中標(biāo)、成交供應(yīng)商存在不符合采購文件要求等各種理由，拒不與供應(yīng)商簽訂政府采購合同，或以各種理由要求重新評審。更有甚者不按照采購文件的規(guī)定，設(shè)置不合理的合同條款。如果與中標(biāo)、成交供應(yīng)商無法達成一致，那么就將不簽訂合同的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給中標(biāo)、成交供應(yīng)商，變相拒絕與供應(yīng)商簽訂政府采購合同。

——監(jiān)督機制不夠健全。采購單位內(nèi)控制度的不完善，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制度不夠健全，外部監(jiān)督也缺乏獨立的第三方機構(gòu)對政府采購活動進行定期審計和評估。

一是監(jiān)督制度不完善。部分采購單位缺乏監(jiān)督流程、手段和反饋等具體操作性內(nèi)容，在實際監(jiān)督過程中，關(guān)注專項性監(jiān)督和突擊性檢查，而往往忽視日常監(jiān)督；重視某一事項或環(huán)節(jié)的檢查，而忽視全方位的跟蹤檢查；側(cè)重于事后監(jiān)督，而忽略事前、事中監(jiān)督，影響監(jiān)督效能發(fā)揮。

二是職責(zé)履行不到位。雖然《政府采購法》第十三條明確規(guī)定各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，但采購人自身也有對采購活動的監(jiān)督職責(zé)。在實際操作中，部分采購人可能存在對法律條款理解不深等情況，導(dǎo)致監(jiān)督職責(zé)不能得到充分履行。

三是問責(zé)力度不夠。追責(zé)機制缺失，導(dǎo)致監(jiān)督與被監(jiān)督者之間無法形成有效制約。比如，問題發(fā)生時往往因責(zé)任不清、證據(jù)不足而無法有效問責(zé)，形成“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致有時采購價格偏高，問題頻頻發(fā)生。

主要對策措施

——壓實主體責(zé)任。不斷壓實采購人主體責(zé)任，為采購活動的全過程、全周期、全壽命負(fù)責(zé)，同樣也要為其受托方采購代理機構(gòu)的行為負(fù)責(zé)。

一是發(fā)揮主體責(zé)任。要明晰責(zé)任主體，積極對政府采購工作科學(xué)決策、充分論證；精準(zhǔn)編制招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法、合同條款，按照規(guī)定程序進行申請、報批；項目采購預(yù)算要經(jīng)財政評審，并以評審結(jié)果作為采購控制價；嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項目預(yù)算、采購內(nèi)容、組織形式、采購方式進行采購；對涉及采購需求編報、采購文件編制、采購任務(wù)執(zhí)行等各步驟、環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作，都要明確相關(guān)責(zé)任人。

二是過程跟蹤留檔。對受理工作、處置情況，要隨時做好記錄；對期間形成的各類文件資料，要建立專門檔案，留下歷史記錄，以備事后查證。

三是明確責(zé)任追究。實行終身責(zé)任追究制，按照責(zé)權(quán)一致性原則，若出現(xiàn)問題，則重點追究責(zé)任人及負(fù)責(zé)部門的責(zé)任；對營私舞弊、以權(quán)謀私、收受賄賂等行為，堅決嚴(yán)肅查處；對主體責(zé)任落實不到位導(dǎo)致投訴事項成立數(shù)量較多的，財政部門可重點約談或開展專項監(jiān)督檢查；給他人造成損失的，依法承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

——強化需求管理。《政府采購需求管理辦法》第五條明確規(guī)定，采購人對采購需求負(fù)有主體責(zé)任，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)責(zé)。采購需求計劃是實現(xiàn)規(guī)范采購和精細采購的重要前提，應(yīng)根據(jù)不同采購項目的特點和技術(shù)要求，編報規(guī)范細化的需求。

一是及時公開采購意向。意向公開的內(nèi)容應(yīng)全面反映出項目的完整情況，以便潛在供應(yīng)商了解采購項目信息，提前做好參與采購活動的準(zhǔn)備，確保各潛在供應(yīng)商平等參與采購活動，實現(xiàn)市場的充分競爭。

二是做好需求調(diào)研。在采購需求確定之前，采購人應(yīng)該進行完整的市場調(diào)研。通過調(diào)查、詢問、評估等方式，充分了解采購項目標(biāo)的的市場供給情況、相同項目采購的歷史成交記錄、售后服務(wù)以及可能涉及產(chǎn)品更新?lián)Q代的后續(xù)采購和該產(chǎn)品的市場價格等信息。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，對采購項目進行可行性分析，并在此基礎(chǔ)上對采購項目規(guī)格、型號、數(shù)量、服務(wù)和商務(wù)要求進行準(zhǔn)確詳盡表述。組織對采購需求的復(fù)核與審查，使采購需求編制合法合規(guī)、內(nèi)容全面清晰、前后表述一致。

三是充分參數(shù)論證。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十五條第二款規(guī)定，“除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。”筆者認(rèn)為，在計劃編制的初期和計劃審核的關(guān)鍵期，采購人應(yīng)避免照搬現(xiàn)有產(chǎn)品技術(shù)指標(biāo)或網(wǎng)上產(chǎn)品介紹，而應(yīng)進行信息資源調(diào)查和分類整理，組織評審專家對編制的采購文件進行論證，確保評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性，形成參數(shù)合規(guī)完整、沒有差別待遇、需求準(zhǔn)確規(guī)范的采購計劃。

——健全內(nèi)控制度。采購單位內(nèi)控制度建設(shè)是確保政府采購工作順利進行的基礎(chǔ)，通過對采購各環(huán)節(jié)進行全面而細致的規(guī)定，能夠使采購工作有章可循、有據(jù)可依，確保其規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

一是健全內(nèi)控制度。采購單位應(yīng)在主管預(yù)算單位的指導(dǎo)下，以“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”為主線，結(jié)合本單位實際情況，制定可行的內(nèi)控制度，實現(xiàn)單位內(nèi)部權(quán)力在政府采購活動運行中的有效制約。

二是提升人員素質(zhì)。建立健全預(yù)算編制、采購代理機構(gòu)選擇、采購方式確定等重點環(huán)節(jié)的內(nèi)控機制，加強有關(guān)人員對《政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，從而促進其科學(xué)確定采購方式，合理編制招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法、合同條款。

三是落實責(zé)任追究。對于采購過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為，必須堅決予以嚴(yán)肅處理，追究相關(guān)人員的責(zé)任。同時，通過責(zé)任追究制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，防止問題擴大化。如果發(fā)現(xiàn)采購人員在供應(yīng)商選擇過程中存在徇私舞弊的行為，應(yīng)立即進行調(diào)查，并根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予相應(yīng)處罰。

——抓好全域監(jiān)管。2024年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》，對加強采購人監(jiān)管提出了新要求。

一是建立綜合監(jiān)管體系。加強對采購人全方位監(jiān)管，從采購預(yù)算編制、需求管理、意向公開、計劃管理，到合同管理、資金支付、信息公開、爭議處理、監(jiān)督管理、績效管理、內(nèi)控制度、檔案管理等環(huán)節(jié)，形成全流程監(jiān)管體系。通過事前明確要求、事中加強控制、事后進行評價的機制，強化對采購人的有效監(jiān)管。

二是實施常態(tài)監(jiān)管機制。開展定向抽查和不定向抽查相結(jié)合的隨機抽查機制，特別要加強對評標(biāo)過程和合同簽訂環(huán)節(jié)的監(jiān)管。將采購人的投標(biāo)文件與開標(biāo)時各項承諾情況進行認(rèn)真核對，防止供需雙方簽訂的合同違背招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的實質(zhì)性內(nèi)容。

三是嚴(yán)肅處置違規(guī)行為。對存在違法違規(guī)線索的采購項目，開展定向檢查。對日常監(jiān)管事項，通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員等方式，開展不定向檢查，監(jiān)督項目人員是否守規(guī)守紀(jì)，壓緊、壓實各類人員責(zé)任。對發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴(yán)格依法進行處理處罰，并將結(jié)果進行通報。對逾越紅線、觸犯禁令、頂風(fēng)違紀(jì)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對典型案例通報曝光，進行嚴(yán)厲查處，推動政府采購活動規(guī)范有序開展。

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