基于政治經濟學視角看政府采購政策的歧視原理和效果（上）

【探討與爭鳴】

基于政治經濟學視角看政府采購政策的歧視原理和效果（上）

■ 連文怡

隨著國際貿易理論的不斷深化，越來越多的貿易領域被納入到多邊和區域貿易協議之中。作為各國政府經濟活動的重要組成部分，政府采購市場對全球貿易自由化的深度和廣度具有重要影響。然而，與貨物貿易和服務貿易的自由化相比，政府采購市場的開放進程明顯滯后，其推進面臨復雜的政治和經濟阻力。自1946年美國提出《國際貿易組織憲章》，首次建議將政府采購問題納入多邊貿易協議以來，政府采購自由化經歷了從《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱GATT）到世界貿易組織（WTO）的發展過程。盡管《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）旨在通過促進市場透明度和公平競爭推動政府采購市場的開放，但實際成效不如預期，成員國之間的歧視性采購政策仍普遍存在。尤其是發展中國家，出于對本國產業保護和經濟安全的考量，對加入GPA表現出較低的積極性。這一現實凸顯了國際規則在推動政府采購市場自由化方面的局限性。

政府采購市場自由化的重要性不僅體現在提升全球資源配置效率和擴大市場準入方面，更涉及各國在經濟安全、產業政策與國家利益之間的平衡。自由化有助于降低政府采購成本、提高透明度和增強市場競爭力，但同時也可能對國內產業、就業及關鍵行業的國家控制力造成沖擊。因此，如何在多邊貿易規則下有效推動政府采購市場的開放，同時維護各國政策自主性與經濟安全，是當前全球貿易體系亟待解決的重要課題。

政府采購市場的貿易自由化演進

第二次世界大戰后，各國為提高生活水平、增加收入與就業，普遍采取減少貿易壁壘的做法。國際社會試圖建立一個全新的貿易體系，以避免戰爭并振興全球經濟，其主要路徑在于依托雙邊、區域或多邊談判達成貿易協議。1946年9月，美國在其提出的《國際貿易組織憲章》草案中首次將政府采購列為重要議題。然而，因多數學術界與政府決策者普遍希冀保留對國內供應商的保護，政府采購最終未被納入GATT第三條第8款（a）項的自由貿易義務范圍，留下了允許政府采購活動“公然”歧視外國供應商的法律空白。

盡管建立一個統一且長期有效的全球貿易組織的初衷未能完全達成，多邊談判在后續仍對貿易的便利化和監管發揮重要作用。1948年生效的GATT確立了通過關稅減讓或配額安排來推進貿易自由化的框架。隨著人們意識到關稅在國際貿易壁壘中的重要性逐漸下降，GATT體系也將非關稅壁壘納入其談判議程，并推動在特定政策領域制定一系列附屬協議。其中，政府采購議題于東京回合（1973年—1979年）中正式納入談判。此后，GATT體系在實踐中逐漸演化為兼具規則制定與機構功能的多邊貿易制度，其核心原則包括非歧視原則，對全球貿易秩序的塑造產生了深遠影響。

WTO于1995年成立后，接管了GATT的制度職能，并將非歧視原則繼續作為其根本原則之一。所有在WTO框架下運作的協議皆應遵循貿易自由化的總體目標，GPA也不例外。與GATT主要關注降低關稅不同，WTO體系在經濟與司法紀律等方面更為完善，涵蓋了所有與貿易相關的實踐領域。GPA在談判方式上沿襲GATT時期的傳統，通過雙邊談判列表式承諾并最終整合至附件。然而，此種模式在GPA框架下并未提供充足的法律確定性，也未能有效消除各成員國在政府采購市場準入方面的實際障礙。WTO為各成員構建了一個具有“憲法”性質的制度框架，通過條約所規定的權利義務，將原則與例外作系統性銜接。GATT仍保持政府間條約，而WTO則發展為一個由成員在共識下運作的國際組織。

在WTO誕生之前，GATT多邊談判遵循“主要供應國規則”，即對某一產品提出減讓請求，往往由其最大供應國發起。通過多邊協商，主要供應國在談判中享有較大話語權，從而形成事實上的“特權俱樂部”。在20世紀60年代中期，由于政府在商品與服務采購中的地位愈發重要，英、法、日、德、美等主要貿易國均施行或強化了“國內優先”政策，并希望削弱貿易伙伴政府采購市場中的歧視性做法，由此推動政府采購議題在經合組織平臺率先浮現，并最終在1976年東京回合貿易談判中得以系統討論。

——多邊談判下的努力。

自WTO成立以來，大多數傳統的貿易歧視措施已在多邊框架下得到約束。然而，WTO幾大基礎協議仍給予政府采購一定程度的豁免。比如，GATT第三條第8款（a）排除了政府采購活動適用國民待遇義務的可能；《服務貿易總協定》（GATS）第十七條在適用范圍上也排除了政府采購。這些豁免事實上意味著政府采購市場的開放亟須更具針對性的協議安排。

在1979年東京回合期間，GATT框架下曾制定過若干“多邊性”政策規則，但最終僅有政府采購、民用飛機采購等少數協議保留多邊性質。WTO成立后，政府采購市場的進一步開放一直面臨爭議。自1996年起，WTO曾多次嘗試發起相關談判，但在多輪部長級會議上因成員分歧難以彌合，關于政府采購的協議談判主要停留在“透明度”層面。2004年8月1日通過的總理事會決定，雖為可能的談判續航提供了依據，但在多哈回合期間，因發展中成員普遍反對，未能取得實質性進展。

與此同時，1995年在GATS框架下對服務貿易領域政府采購的談判并未單獨成章，而被視作“一種服務貿易實踐”進行。根據授權，GATS生效后兩年內應就服務業政府采購展開多邊談判。然而，與此相關的工作組提案與反提案寥寥，核心爭議如定義與市場準入問題至今尚未形成廣泛共識。

——WTO框架下的GPA。

基于上述背景，目前WTO框架下的GPA仍是推進政府采購市場開放的主要多邊工具。理論上，成員數量越多，政府采購開放的范圍與深度越易擴大。然而，相較于WTO其他對全部166個成員具有約束力的核心協議，GPA至今僅有49個簽署方，自1996年生效以來擴員速度并不理想。除少數經濟體（如新西蘭等）展現了自愿加入的意愿外，大部分發展中國家對開放政府采購市場依然保持謹慎的態度，加入者寥寥。

誠然，多邊層面推進政府采購自由化的努力目前呈現相對停滯，但并不意味著WTO成員對制定政府采購規則的嘗試已然放棄。事實上，所有主要發達國家均已加入GPA，而絕大部分持觀察員身份的經濟體為發展中國家或處于轉型期的國家。這種國別格局在某種程度上折射出貿易政策的民族主義根基：貿易政策本質上難免帶有歧視性（即對外國生產商的區別對待）。但從經濟理論角度看，貿易壁壘會損害整體福利，互惠式開放則能實現正和博弈。正因如此，創建并加強GPA，給予各成員更廣闊、穩定的互利共贏空間，仍是全球貿易政策發展的應有之義。

政府采購的非關稅壁壘效應

非關稅壁壘通常被界定為“任何導致世界經濟整體收入無法達到其潛在最高水平的政策”，此類政策可能在不同程度上影響國際貿易的規模或商品結構。在肯尼迪回合（1963年—1967年）中，主要工業國家就大幅削減關稅達成共識。隨著關稅壁壘明顯下降，私人貿易商與政府部門逐漸意識到非關稅壁壘具有更為顯著的限制性。自此之后，削減非關稅壁壘成為國際貿易政策的重要議題。鮑德溫自20世紀70年代以來的研究以及相關實證分析，都證實了非關稅壁壘對一般貿易所產生的扭曲影響。

在政府采購領域，歧視性做法亦可視為非關稅壁壘的一種，既可能是法定的，也可能是事實上的。事實上的歧視常見于政府擁有較大自主裁量權的采購程序中，如依賴選擇性招標與單一招標的模式，而公開招標通常被視為更具透明度。比如，在挪威和荷蘭，選擇性招標程序分別占政府采購合同總量的50%和75%；英國公開招標的比例僅為1%，顯示在選擇性或單一招標中歧視發生的可能性更高。法定歧視通常經由國內立法賦予，為本國供應商、中小企業或契合特定政策（如綠色采購）目標的供應商提供優勢。世界銀行于2017年發布的《公共采購基準評估報告》顯示，在被調查的180個經濟體中，約47%在其公共采購制度中對中小企業有法定優惠。類似偏好廣泛存在于撒哈拉以南非洲、澳大利亞與新西蘭等國家和地區的政府采購實踐中。

即便在簽署了GPA的環境下，外國供應商在部分國家仍面臨一定程度的歧視。例如，黑山、列支敦士登、韓國、挪威、新西蘭等國在各自的GPA覆蓋清單中均保留了不同范圍的豁免條款。歐盟與美國雖已通過1993年的雙邊協議承諾大幅開放政府采購市場，但在自身的GPA總則中亦存在不歧視義務的例外情形。整體而言，GPA雖有效降低了成員間的政府采購歧視，但其效果仍不盡理想。實證研究表明，政府采購市場中的歧視或偏袒依然普遍。在歐盟，超過GPA門檻的采購項目中僅有3%—4%的合同授予其他GPA成員的外國供應商。日本與瑞士的對外開放程度也顯著低于應有水平。在未加入GPA的國家中，特別是發展中成員或地區，歧視性措施更為明顯，如科威特、巴拉圭、菲律賓、卡塔爾、委內瑞拉等都對本地供應商實行價格優惠。可見，在全球政府采購市場中，非關稅壁壘仍舊是實現全面自由化的一大挑戰。

歧視性政府采購政策的效果

歧視性政府采購政策通常表現為兩大類型：一是完全排斥外國供應商的排他性歧視，典型做法包括未向外國供應商充分提供招標信息、選擇性招標或單一來源招標等；二是在不完全排斥的前提下，通過對國內供應商進行各種優待來限制競爭、抬高外國供應商競標難度的偏袒性歧視，如對外來投標設定外國成分上限、設置過于特定或不必要的技術規格、對國內供應商提供價格優惠等。以1933年《購買美國貨法案》為例，該法為國內供應商設定6%的優惠幅度、小型供應商12%的優惠幅度，軍事采購更是高達50%。由于排他性歧視具有較高的外顯度，在國際政府采購協議的監管下易招致爭議，因此多數國家傾向于采用更具隱蔽性的偏袒性歧視手段。無論歧視采取何種形式，其核心效果在于提高國內供應商在政府采購中的中標概率，并在國際貿易中制造額外障礙。

從表面上看，歧視性政府采購似乎與關稅政策功能相近：通過保護國內生產、限制進口來實現自給自足的重商主義目標。然而，政府采購需求、國內供給與進口三者間的關系并非如此簡單。若在市場上實行完全競爭假設、同質供給假設，且產品無差異化，則歧視性采購可能在某些情形下并不影響進口水平，甚至可能導致進口意外上升。

情形一：政府需求不超過國內供給。在完全競爭、產品同質的情形下，若國內產能足以滿足政府的全部需求，則政府可通過排他性歧視（即完全排斥外國投標）將其需求全部交由本土供應商來滿足。此時，原本可用于私人市場的國內產能被“挪用”至政府訂單，私人部門因供給不足會轉而增加進口。結果是政府進口減少但私人進口增加，整體進口水平并未顯著下降，最終歧視性采購對總體進口的削減效果趨于無效。

情形二：總需求完全依賴進口。當外國供應商在本行業或該領域呈寡頭壟斷地位、國內供應極為薄弱時，政府往往通過偏袒性采購為本國新興產業保駕護航。在此背景下，如果價格偏好設置足夠高，國內生產商能在政府招標中勝過外國廠商并實現盈利，但私人市場仍可能因追求成本優勢而采購外國產品，從而并未徹底排斥外國競爭。更重要的是，偏袒政策本身并不能保證國內廠商擁有降低成本、提升競爭力的內在動力；即便在雙頭壟斷的格局下獲得短期盈利，也未必能長期維持國際競爭地位。

情形三：國內供給與外國供給為不完全替代品（異質供應）。若國內與國外供應之間存在差異化，即部分需求依賴外國供給來滿足，則政府仍可通過價格偏好措施將更多公共訂單傾向于國內廠商。然而，這會導致私人部門因國內供給短缺而增加進口，從而抵消政府部門減少進口的部分效果。此外，如果偏好政策采取固定溢價（從價稅）的方式，政府以進口價格加上一定比例補貼的形式采購國內產品，反而可能令進口增加。可見，在異質供應情形下，歧視政策對進口的影響更具復雜性，可能導致價格、產能分配等多重扭曲。

從理論層面來看，在完全競爭、同質化產品及政府需求低于國內總供給的情形下，歧視性采購政策對國內產出和進口規模均無實質性影響。如果在寡頭壟斷模型中進一步推演，即便在競爭結構更為復雜的行業，對歧視性采購政策能否提升國內供給、減少進口也多持否定態度；有時甚至由于招標溢價的存在，進口會相應增加。即排他性歧視尤其扭曲市場，但偏袒性歧視若處理不當，同樣會對整體貿易量產生負面影響。

相關的實證研究也多佐證這一觀點：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）比對20世紀70年代政府部門與私營部門的實際進口數據后認為，若政府不歧視外國供應商，國家整體的貿易效率會更高。Francois、Nelson和Palmeter（1996年）則關注美國在服務部門（尤其公用事業及國防相關部門）的歧視性采購，發現國家所有或國家監管（如公用事業、國防工業）的部門中，歧視性采購現象極為顯著，而GPA對這類領域的覆蓋仍相當有限。Trionfetti（2001年）進一步指出，相同的歧視性措施在不同行業會產生截然不同的效果，市場結構、行業特性以及政府需求量大小都會影響政策成效。

總體而言，歧視性采購政策往往難以達成預期的“減少進口、增加產出”效果，非歧視原則被視為更為穩妥且效率更高的選擇。即使學界也有部分文獻認為，歧視性措施在特定條件下可能幫助政府達成某些國內目標（如扶持新興產業），但需考量行業特點、市場規模、成本結構等多種因素才具備一定正面效應。在比較優勢框架下，McAfee和McMillan（1989年）亦指出，透過提高市場準入與透明度或許更能提升整體福利。因此，無論從理論推演還是實證研究來看，歧視性政府采購政策對進口與國內供給的影響并不具備普適的正向作用；在多重市場結構下，其扭曲成本往往高于潛在收益，因而非歧視原則仍是國際政府采購規則設計的主流導向。

（作者系華東政法大學國際法學院助理研究員）

相關鏈接

現代國際貿易理論的發展與自由貿易的演進

現有研究在GPA制度設計與實施效果、歧視性政府采購政策的經濟影響等方面已取得一定成果，但對制度執行力和政策實際效果的系統分析仍顯不足。尤其是在多邊貿易體制下，如何平衡政府采購自由化與各國經濟政策主權的矛盾問題，尚缺乏深入探討。此外，針對發展中國家在政府采購自由化過程中的利益訴求和面臨的挑戰，學界的關注和研究仍然有限。深入分析國際規則如何在推動政府采購市場自由化的同時兼顧各方利益，是完善全球貿易規則的重要方向。

基于此，從GPA推動政府采購市場自由化中的作用與局限出發，系統評估成員國實施歧視性政府采購政策在國內和國際層面的利益訴求，并剖析其背后的政治、經濟動因，或可以為未來國際政府采購市場的進一步開放，尤其是引導GPA的談判方基于“商談理性”共建更加開放的政府采購市場提供參考與借鑒。

現代國際自由貿易理論的發展

重商主義時期對自由主義的反擊，標志著現代國際貿易理論的濫觴。整個19世紀，亞當·斯密與大衛·李嘉圖的理論極大推進了國際貿易的自由理念。斯密在其著作《國富論》中主張通過市場機制在全球范圍內分配資源，從而滿足各國利益。受自由市場理論影響，1860年簽署的《科布登—謝維爾條約》被視為現代貿易協議的先驅。該條約明確英、法兩國放棄歧視性商業政策，并在互予無條件最惠國待遇方面達成共識，包括后來可能給予其他貿易伙伴的關稅減讓。自《科布登—謝維爾條約》簽署以來，通過雙邊貿易協議實現分散式貿易自由化逐漸成為一種趨勢；與此相伴，最惠國原則也日益確立為多邊貿易自由化的核心原則，為自由貿易的普及起到了極大推動作用。值得注意的是，最惠國原則尚未納入GPA，這在一定程度上導致GPA擴展的步伐緩慢。

大衛·李嘉圖與約翰·斯圖爾特·密爾在斯密自由貿易理論的基礎上進一步擴展，提出了比較優勢與互惠貿易政策兩大關鍵概念，從而構建了新的國際貿易理論框架。可以說，這兩個概念構成了幾乎所有貿易協議的基礎，GPA亦不例外。其中，比較優勢理論主張，各國應集中力量生產并出口自己具有相對優勢的產品，從他國進口本國生產效率較低的產品；互惠貿易政策則為歷次貿易談判奠定了基石，GPA的談判在實體覆蓋范圍上雖存在難度，尤其是對發展中國家而言，但基于國家間比較優勢所達成的互惠貿易仍被視為一項正和博弈，為參與各方帶來共同利益。

1929年至1933年間爆發的世界經濟危機（即大蕭條），是迄今為止最為嚴重的全球性經濟危機。大蕭條深刻暴露了市場缺乏國家干預模式的弊端，促使人們對這一主張進行反思與修訂。也正是在此背景下，美國學者亞歷山大·漢密爾頓的《制造業報告》（1791年）和德國學者弗里德里希·李斯特的《國家政治經濟體系》（1841年）在美國與德國得到廣泛關注。兩者都強調通過建立關稅等貿易壁壘來扶持新興產業。在美國，高額的歷史性保護關稅政策更是推波助瀾，讓貿易保護主義迅速蔓延。1930年6月17日，美國國會通過《斯穆特—霍利關稅法》，將關稅提升至20世紀美國保護主義的最高水平，由此引發國際貿易限制的連鎖反應。美國的貿易伙伴對此表示不滿，紛紛采取報復性關稅并進行貨幣競爭性貶值，多米諾骨牌效應推動國際貿易在短期內從溫和衰退滑向深重危機。

在此過程中，1933年頒布的《購買美國貨法案》成為極具代表性的貿易壁壘措施之一。該法案要求美國聯邦政府在采購商品時以美國制造品為優先，以此保護國內生產商免受外國競爭壓力。其后，該法案被納入1982年《地面交通援助法案》，對外國企業在制造業和建筑業的政府采購投標能力構成進一步限制。此類限制性措施在特朗普政府時期得以延續和強化，如“買美國貨、雇美國人”（2017年）政策，不僅壓縮了外國供應商參與美國政府采購合同的空間，而且也阻礙了美國在外國市場上獲取更多政府采購機會的互惠潛能。此種歧視與限制政策，對于后來加拿大在省級和地區級層面進一步擴大GPA實體覆蓋范圍的談判，既構成外在動力，也成為重要阻力。

大蕭條昭示了保護主義或“以鄰為壑”政策的短視與低效。相反，自由貿易從經濟與政治層面均更能惠及各方，原因在于貿易可為各國提供更加和平、穩定的互動環境。歧視性的貿易政策往往難以增進政治與經濟上的互信與合作。正如法國自由主義經濟學家巴斯夏所言：“貨物不越境，士兵就會越境。”在國際關系尤其緊張的時期，歧視性貿易政策常常成為潛在的國際摩擦誘因。歷史亦證明，“以鄰為壑”的保護主義傾向在20世紀30年代前后直接催生了第二次世界大戰。然而，貿易與和平之間存在顯著的正相關關系；同樣，非歧視原則與良好外交關系之間也具有良性互動。

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