公立醫院自籌資金采購項目應由哪部門監管

【實務探討】

公立醫院自籌資金采購項目應由哪部門監管

■ 杭正亞

Q縣縣鄉醫療機構一體化信息化建設項目（以下簡稱該項目）的監管爭議，反映了事業單位使用自籌資金采購時，因審批部門越權、采購人程序違法、監管部門推諉導致的監管困境。

該項目采購資金來源為Q縣人民醫院（以下簡稱Q醫院）自籌資金，經Q縣發展和改革局、行政審批局審批，委托S省招標有限公司（以下簡稱招標公司）招標。Z公司提出質疑后，招標公司以該項目是非政府采購項目為由拒收質疑函，Z公司便向Q縣財政局投訴。財政局以該項目未在采購管理辦公室登記備案，不屬于財政局政府采購監督管理項目，駁回投訴。

Z公司便向法院起訴，一審法院判決認為，該項目不屬于政府采購監督管理項目，財政局以投訴不符合法定受理條件為由，駁回投訴并無不當，故判決駁回Z公司的訴訟請求。

Z公司不服，提起上訴。二審法院認為，Q醫院在進行該項目招標采購過程中未進行備案登記，未納入預算申報管理，違反相關“醫院預算管理”的規定，財政局應當依照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）相關規定對Q醫院的采購活動履行監督管理職責。財政局、一審法院以該項目未在財政局采購管理辦公室登記備案，且未使用納入預算管理的財政資金為由，認定不屬于政府采購監督管理項目，應予糾正。故判決撤銷一審法院行政判決和Q縣財政局投訴處理決定，責令財政局重新作出投訴處理決定。

圍繞事業單位自籌資金招標這一項目，可以發現，Q醫院在選擇審批途徑方面，其選擇經招標投標監管部門審批，而不是向財政部門登記備案；Z公司在投訴時，選擇向財政部門投訴；財政部門在投訴受理時，認為該項目不屬于其監管項目。筆者認為，究其根源，實踐中主要存在下列爭議焦點。

焦點一：事業單位自籌資金采購，是否應納入單位預算管理范圍？

事業單位采購貨物、工程、服務，如果使用單位自籌資金，因資金來源不是“財政撥款資金”，對于是否應納入單位預算管理范圍，有兩種不同意見。

第一種意見認為不應納入單位預算管理范圍。理由是：《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》第二條規定：“政府采購資金是指采購機關獲取貨物、工程和服務時支付的資金,包括財政性資金（預算資金和預算外資金）和與財政性資金相配套的單位自籌資金。預算資金是指財政預算安排的資金，包括預算執行中追加的資金。預算外資金是指按規定繳入財政專戶和經財政部門批準留用的未納入財政預算收入管理的財政性資金。單位自籌資金是指采購機關按照政府采購拼盤項目要求，按規定用單位自有資金安排的資金。”可見，上述規定中的自籌資金，是在預算資金和預算外資金的范圍之外的，不應納入單位預算管理范圍。

第二種意見認為應納入單位預算管理范圍。理由是：2012年4月1日起施行的《事業單位財務規則》第六條、第十六條、第二十條規定，事業單位預算是指事業單位根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計劃，由收入預算和支出預算組成；事業單位應當將各項收入全部納入單位預算，統一核算，統一管理；事業單位應當將各項支出全部納入單位預算，建立健全支出管理制度。可見，事業單位采購作為支出的一部分是應當納入其單位預算的。

筆者認為，《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》印發后，《政府采購法》施行。《事業單位財務規則》已明確事業單位的全部收支均應納入其單位預算，實踐中應當執行該規則。因此，Q醫院在該項目中使用的自籌資金也應納入其單位預算管理范圍。

焦點二：公立醫院單位預算是否應納入預算管理，其用于采購的自籌資金是否屬于財政性資金？

對照《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第二條第一款規定，其采購貨物、工程、服務的單位預算是否應納入預算管理，其使用的自籌資金是否屬于財政性資金，有兩種不同的意見。

第一種意見認為不應納入預算管理，自籌資金不屬于財政性資金。理由是：運營高度依賴自主經營收入的公立醫院自負盈虧程度較高，財政撥款占比極低，更接近企業化管理模式。其采購貨物、工程、服務的資金來于自籌而不是財政撥款，如果嚴格按照財政預算審批流程管理，可能影響醫院運營的靈活性。部分地區還試點“公立醫院總會計師制度”或者“法人治理改革”，賦予其更大的財務自主權。因此，此類公立醫院單位預算從性質上說不應該再屬于財政預算，不應“納入預算管理”范圍，其自籌資金不應認定為財政性資金。?

第二種意見認為應納入預算管理，自籌資金屬于財政性資金。理由是：公立醫院屬于事業單位，其收支活動應受《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）及財政預算管理制度約束，即使收入主要來自醫療服務收費，但仍屬于事業收入。《政府采購法實施條例》第二條第一款所規定的“預算管理”并未將“單位預算”排斥在外。根據《預算法》第六條、第七條、第八條規定，一般公共預算包括各級各部門（含直屬單位）的預算，各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成。可見，單位預算是各部門預算的組成部分，各部門預算又是公共預算的組成部分。

筆者認為，原國家衛生計生委2015年3月24日發布的《公立醫院預決算報告制度暫行規定》第三條規定，醫院年度預算由收入預算和支出預算組成，醫院所有收支應當全部納入單位預算統一管理。2021年1月1日起施行的國家衛生健康委、國家中醫藥管理局《公立醫院全面預算管理制度實施辦法》第三條規定，全面預算管理，是指醫院對所有經濟活動實行全面管理，全部納入預算管理范圍；醫院作為預算單位，所有收支全部納入預算范圍。可見，一系列規范性文件均規定了公立醫院的所有收支均應納入預算管理，即使是自籌資金采購也屬于財政性資金。另外，要注意的是，根據《政府采購法實施條例》第二條規定，除了納入預算管理的資金以外，以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金；使用財政性資金的混合資金，就是既使用財政性資金又使用非財政性資金的，如無法分割采購的也視同財政性資金采購。

焦點三：項目由招標投標監管部門審批，未經財政部門備案，能否適用《政府采購法》并由財政部門監管？

Q縣財政局認為，根據Q縣發展和改革局、行政審批局的批復，該項目已經確定了招標方式，按照法律規定，上述兩個部門有權對招標的方式作出規定。按照作出的規定，本案所涉項目不屬于政府采購項目。言下之意是，上述兩個部門為招標投標監管部門，應適用《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》），而不應適用《政府采購法》。一審法院認為，該項目未在Q縣財政局辦理登記備案，不屬政府采購監督管理項目。當然，也不應適用《政府采購法》。二審法院對上述意見，完全持否定態度，認為Q縣財政局應當依照《政府采購法》相關規定對Q縣醫院的采購活動履行監督管理職責，其以該項目未在財政局登記備案，應不屬于財政局政府采購監督管理項目為由，對Z公司的投訴不予受理的理由不能成立。

信息化建設項目屬服務采購范疇，但被稱為“建設項目”，有可能誤導招標投標監管部門審批。不少采購人對“建設項目”無論是否涉及建筑物、構筑物建設，都以“建設項目”為由選擇適用招標投標法，并作為招標投標項目向招標投標監管部門報備。從前文分析可知，采購人Q醫院屬于事業單位，其自籌資金應納入預算管理且屬于財政性資金，該項目屬于服務采購，不屬于《政府采購法》第四條規定的適用《招標投標法》的工程建設項目，應當適用《政府采購法》而不應適用《招標投標法》。

鑒于Q縣發展和改革局、行政審批局在無法定職責情況下不當履職，致使該項目沿著適用《招標投標法》的程序推進。筆者認為，在該項目的招標、質疑與投訴過程中，主要存在以下問題：一是審批環節，Q縣發展和改革局、行政審批局不應對政府采購項目進行審批，該行為違反了《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四條第二款規定，屬于越權行為；二是采購環節，Q醫院不應以該項目是自籌資金采購為由，以非政府采購項目進行招標，該行為違反了《政府采購法》第六十四條第一款有關按照采購程序進行采購的規定；三是質疑環節，招標公司不應以該項目為非政府采購項目而拒收質疑函，該行為屬于違反《政府采購質疑和投訴辦法》第三十六條第（一）項規定的拒收質疑函的行為；四是投訴環節，財政局不應以該項目未在該局登記備案、不屬于其政府采購監督管理為由而駁回投訴，該行為屬于違反《政府采購法》第十三條第一款、《政府采購質疑和投訴辦法》第五條第二款規定的行政不作為行為。

對于“兩法”適用及監管過程，有時“將錯就錯”的現象，即按最初實施監管的部門來確定法律適用與行政監管。Q縣財政局受理該項目投訴也有自己的苦衷，面臨“兩難”：對該項目進行監管就要責令Q醫院重新啟動政府采購程序，勢必與Q縣發展和改革局、行政審批局發生監管沖突；駁回投訴，對該項目就會出現監管空白。但是，該項目的政府采購屬性，不會因審批部門越權、采購人程序違法、監管部門推諉而改變。

（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。