【實務(wù)探討】

公立醫(yī)院自籌資金采購項目應(yīng)由哪部門監(jiān)管

■ 杭正亞

Q縣縣鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)一體化信息化建設(shè)項目（以下簡稱該項目）的監(jiān)管爭議，反映了事業(yè)單位使用自籌資金采購時，因?qū)徟块T越權(quán)、采購人程序違法、監(jiān)管部門推諉導(dǎo)致的監(jiān)管困境。

該項目采購資金來源為Q縣人民醫(yī)院（以下簡稱Q醫(yī)院）自籌資金，經(jīng)Q縣發(fā)展和改革局、行政審批局審批，委托S省招標(biāo)有限公司（以下簡稱招標(biāo)公司）招標(biāo)。Z公司提出質(zhì)疑后，招標(biāo)公司以該項目是非政府采購項目為由拒收質(zhì)疑函，Z公司便向Q縣財政局投訴。財政局以該項目未在采購管理辦公室登記備案，不屬于財政局政府采購監(jiān)督管理項目，駁回投訴。

Z公司便向法院起訴，一審法院判決認(rèn)為，該項目不屬于政府采購監(jiān)督管理項目，財政局以投訴不符合法定受理條件為由，駁回投訴并無不當(dāng)，故判決駁回Z公司的訴訟請求。

Z公司不服，提起上訴。二審法院認(rèn)為，Q醫(yī)院在進行該項目招標(biāo)采購過程中未進行備案登記，未納入預(yù)算申報管理，違反相關(guān)“醫(yī)院預(yù)算管理”的規(guī)定，財政局應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）相關(guān)規(guī)定對Q醫(yī)院的采購活動履行監(jiān)督管理職責(zé)。財政局、一審法院以該項目未在財政局采購管理辦公室登記備案，且未使用納入預(yù)算管理的財政資金為由，認(rèn)定不屬于政府采購監(jiān)督管理項目，應(yīng)予糾正。故判決撤銷一審法院行政判決和Q縣財政局投訴處理決定，責(zé)令財政局重新作出投訴處理決定。

圍繞事業(yè)單位自籌資金招標(biāo)這一項目，可以發(fā)現(xiàn)，Q醫(yī)院在選擇審批途徑方面，其選擇經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門審批，而不是向財政部門登記備案；Z公司在投訴時，選擇向財政部門投訴；財政部門在投訴受理時，認(rèn)為該項目不屬于其監(jiān)管項目。筆者認(rèn)為，究其根源，實踐中主要存在下列爭議焦點。

焦點一：事業(yè)單位自籌資金采購，是否應(yīng)納入單位預(yù)算管理范圍？

事業(yè)單位采購貨物、工程、服務(wù)，如果使用單位自籌資金，因資金來源不是“財政撥款資金”，對于是否應(yīng)納入單位預(yù)算管理范圍，有兩種不同意見。

第一種意見認(rèn)為不應(yīng)納入單位預(yù)算管理范圍。理由是：《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“政府采購資金是指采購機關(guān)獲取貨物、工程和服務(wù)時支付的資金,包括財政性資金（預(yù)算資金和預(yù)算外資金）和與財政性資金相配套的單位自籌資金。預(yù)算資金是指財政預(yù)算安排的資金，包括預(yù)算執(zhí)行中追加的資金。預(yù)算外資金是指按規(guī)定繳入財政專戶和經(jīng)財政部門批準(zhǔn)留用的未納入財政預(yù)算收入管理的財政性資金。單位自籌資金是指采購機關(guān)按照政府采購拼盤項目要求，按規(guī)定用單位自有資金安排的資金。”可見，上述規(guī)定中的自籌資金，是在預(yù)算資金和預(yù)算外資金的范圍之外的，不應(yīng)納入單位預(yù)算管理范圍。

第二種意見認(rèn)為應(yīng)納入單位預(yù)算管理范圍。理由是：2012年4月1日起施行的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》第六條、第十六條、第二十條規(guī)定，事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計劃編制的年度財務(wù)收支計劃，由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成；事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理；事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項支出全部納入單位預(yù)算，建立健全支出管理制度。可見，事業(yè)單位采購作為支出的一部分是應(yīng)當(dāng)納入其單位預(yù)算的。

筆者認(rèn)為，《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》印發(fā)后，《政府采購法》施行。《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》已明確事業(yè)單位的全部收支均應(yīng)納入其單位預(yù)算，實踐中應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該規(guī)則。因此，Q醫(yī)院在該項目中使用的自籌資金也應(yīng)納入其單位預(yù)算管理范圍。

焦點二：公立醫(yī)院單位預(yù)算是否應(yīng)納入預(yù)算管理，其用于采購的自籌資金是否屬于財政性資金？

對照《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）第二條第一款規(guī)定，其采購貨物、工程、服務(wù)的單位預(yù)算是否應(yīng)納入預(yù)算管理，其使用的自籌資金是否屬于財政性資金，有兩種不同的意見。

第一種意見認(rèn)為不應(yīng)納入預(yù)算管理，自籌資金不屬于財政性資金。理由是：運營高度依賴自主經(jīng)營收入的公立醫(yī)院自負(fù)盈虧程度較高，財政撥款占比極低，更接近企業(yè)化管理模式。其采購貨物、工程、服務(wù)的資金來于自籌而不是財政撥款，如果嚴(yán)格按照財政預(yù)算審批流程管理，可能影響醫(yī)院運營的靈活性。部分地區(qū)還試點“公立醫(yī)院總會計師制度”或者“法人治理改革”，賦予其更大的財務(wù)自主權(quán)。因此，此類公立醫(yī)院單位預(yù)算從性質(zhì)上說不應(yīng)該再屬于財政預(yù)算，不應(yīng)“納入預(yù)算管理”范圍，其自籌資金不應(yīng)認(rèn)定為財政性資金。?

第二種意見認(rèn)為應(yīng)納入預(yù)算管理，自籌資金屬于財政性資金。理由是：公立醫(yī)院屬于事業(yè)單位，其收支活動應(yīng)受《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）及財政預(yù)算管理制度約束，即使收入主要來自醫(yī)療服務(wù)收費，但仍屬于事業(yè)收入。《政府采購法實施條例》第二條第一款所規(guī)定的“預(yù)算管理”并未將“單位預(yù)算”排斥在外。根據(jù)《預(yù)算法》第六條、第七條、第八條規(guī)定，一般公共預(yù)算包括各級各部門（含直屬單位）的預(yù)算，各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。可見，單位預(yù)算是各部門預(yù)算的組成部分，各部門預(yù)算又是公共預(yù)算的組成部分。

筆者認(rèn)為，原國家衛(wèi)生計生委2015年3月24日發(fā)布的《公立醫(yī)院預(yù)決算報告制度暫行規(guī)定》第三條規(guī)定，醫(yī)院年度預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成，醫(yī)院所有收支應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理。2021年1月1日起施行的國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥管理局《公立醫(yī)院全面預(yù)算管理制度實施辦法》第三條規(guī)定，全面預(yù)算管理，是指醫(yī)院對所有經(jīng)濟活動實行全面管理，全部納入預(yù)算管理范圍；醫(yī)院作為預(yù)算單位，所有收支全部納入預(yù)算范圍。可見，一系列規(guī)范性文件均規(guī)定了公立醫(yī)院的所有收支均應(yīng)納入預(yù)算管理，即使是自籌資金采購也屬于財政性資金。另外，要注意的是，根據(jù)《政府采購法實施條例》第二條規(guī)定，除了納入預(yù)算管理的資金以外，以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金；使用財政性資金的混合資金，就是既使用財政性資金又使用非財政性資金的，如無法分割采購的也視同財政性資金采購。

焦點三：項目由招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門審批，未經(jīng)財政部門備案，能否適用《政府采購法》并由財政部門監(jiān)管？

Q縣財政局認(rèn)為，根據(jù)Q縣發(fā)展和改革局、行政審批局的批復(fù)，該項目已經(jīng)確定了招標(biāo)方式，按照法律規(guī)定，上述兩個部門有權(quán)對招標(biāo)的方式作出規(guī)定。按照作出的規(guī)定，本案所涉項目不屬于政府采購項目。言下之意是，上述兩個部門為招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門，應(yīng)適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》），而不應(yīng)適用《政府采購法》。一審法院認(rèn)為，該項目未在Q縣財政局辦理登記備案，不屬政府采購監(jiān)督管理項目。當(dāng)然，也不應(yīng)適用《政府采購法》。二審法院對上述意見，完全持否定態(tài)度，認(rèn)為Q縣財政局應(yīng)當(dāng)依照《政府采購法》相關(guān)規(guī)定對Q縣醫(yī)院的采購活動履行監(jiān)督管理職責(zé)，其以該項目未在財政局登記備案，應(yīng)不屬于財政局政府采購監(jiān)督管理項目為由，對Z公司的投訴不予受理的理由不能成立。

信息化建設(shè)項目屬服務(wù)采購范疇，但被稱為“建設(shè)項目”，有可能誤導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門審批。不少采購人對“建設(shè)項目”無論是否涉及建筑物、構(gòu)筑物建設(shè)，都以“建設(shè)項目”為由選擇適用招標(biāo)投標(biāo)法，并作為招標(biāo)投標(biāo)項目向招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門報備。從前文分析可知，采購人Q醫(yī)院屬于事業(yè)單位，其自籌資金應(yīng)納入預(yù)算管理且屬于財政性資金，該項目屬于服務(wù)采購，不屬于《政府采購法》第四條規(guī)定的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的工程建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購法》而不應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

鑒于Q縣發(fā)展和改革局、行政審批局在無法定職責(zé)情況下不當(dāng)履職，致使該項目沿著適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的程序推進。筆者認(rèn)為，在該項目的招標(biāo)、質(zhì)疑與投訴過程中，主要存在以下問題：一是審批環(huán)節(jié)，Q縣發(fā)展和改革局、行政審批局不應(yīng)對政府采購項目進行審批，該行為違反了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四條第二款規(guī)定，屬于越權(quán)行為；二是采購環(huán)節(jié)，Q醫(yī)院不應(yīng)以該項目是自籌資金采購為由，以非政府采購項目進行招標(biāo)，該行為違反了《政府采購法》第六十四條第一款有關(guān)按照采購程序進行采購的規(guī)定；三是質(zhì)疑環(huán)節(jié)，招標(biāo)公司不應(yīng)以該項目為非政府采購項目而拒收質(zhì)疑函，該行為屬于違反《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第三十六條第（一）項規(guī)定的拒收質(zhì)疑函的行為；四是投訴環(huán)節(jié)，財政局不應(yīng)以該項目未在該局登記備案、不屬于其政府采購監(jiān)督管理為由而駁回投訴，該行為屬于違反《政府采購法》第十三條第一款、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第五條第二款規(guī)定的行政不作為行為。

對于“兩法”適用及監(jiān)管過程，有時“將錯就錯”的現(xiàn)象，即按最初實施監(jiān)管的部門來確定法律適用與行政監(jiān)管。Q縣財政局受理該項目投訴也有自己的苦衷，面臨“兩難”：對該項目進行監(jiān)管就要責(zé)令Q醫(yī)院重新啟動政府采購程序，勢必與Q縣發(fā)展和改革局、行政審批局發(fā)生監(jiān)管沖突；駁回投訴，對該項目就會出現(xiàn)監(jiān)管空白。但是，該項目的政府采購屬性，不會因?qū)徟块T越權(quán)、采購人程序違法、監(jiān)管部門推諉而改變。

（作者系江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人）

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