如何應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

【探討與爭(zhēng)鳴】

如何應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題

■ 張斌偉

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，價(jià)格問(wèn)題較為直觀和敏感，導(dǎo)致社會(huì)各界關(guān)注度高。近年來(lái)，與“價(jià)格高”固有認(rèn)識(shí)相對(duì)應(yīng)的是，政府采購(gòu)領(lǐng)域不時(shí)會(huì)出現(xiàn)1分錢、1元錢等超低價(jià)中標(biāo)的情況，對(duì)行業(yè)的沖擊和影響巨大。作為政府采購(gòu)第一責(zé)任人，采購(gòu)人該如何應(yīng)對(duì)低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題？

非政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目不再談成本

2017年11月4日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議修訂《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（自2018年1月1日起施行），刪掉了原第十一條第一款“經(jīng)營(yíng)者不得以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，以低于成本的價(jià)格銷售商品”。以此為標(biāo)志，非政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目不再談成本（政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目須遵循現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三十三條“投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)”的規(guī)定）。

不再談成本的原因之一是，2017年初，騰訊云1分錢中標(biāo)某地495萬(wàn)元的政務(wù)云項(xiàng)目，鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，轟動(dòng)一時(shí)。當(dāng)時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的報(bào)價(jià)普遍幾百萬(wàn)元。騰訊云對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)解釋稱，他們之前在項(xiàng)目所在地已經(jīng)完成了一個(gè)同類型項(xiàng)目，硬件軟件上都不需要投入，幾乎沒(méi)有成本，并保證如果中標(biāo)后不能按要求完成項(xiàng)目，愿意承擔(dān)任何違約責(zé)任。面對(duì)騰訊云的信誓旦旦，評(píng)標(biāo)委員會(huì)最終沒(méi)有否決其投標(biāo)，并推薦其為第一中標(biāo)候選人。這個(gè)案例的最終結(jié)果是，騰訊云按照采購(gòu)人的要求完成了項(xiàng)目，并收獲了良好的廣告效應(yīng)，采購(gòu)人和騰訊云實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

合理低價(jià)優(yōu)先是政府采購(gòu)的核心理念之一

因?yàn)檎少?gòu)使用的是財(cái)政性資金，所以勤儉節(jié)約，杜絕大手大腳花錢、奢靡浪費(fèi)等現(xiàn)象是根本要求。筆者認(rèn)為，追求合理低價(jià)是政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)的核心理念之一。從具體的采購(gòu)方式看，對(duì)于采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)采購(gòu)活動(dòng)，都是在通過(guò)資格性審查、符合性審查的供應(yīng)商中，選擇報(bào)價(jià)低的供應(yīng)商；對(duì)于采用綜合評(píng)分法的招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)活動(dòng)，則是以有效最低報(bào)價(jià)作為評(píng)標(biāo)（審）基準(zhǔn)價(jià)，也就是有效最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商得到價(jià)格分滿分。

需要說(shuō)明的是，合理低價(jià)優(yōu)先絕對(duì)不是鼓勵(lì)供應(yīng)商進(jìn)行低價(jià)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。那么，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)如何看待低報(bào)價(jià)呢？筆者建議，鼓勵(lì)通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)形成的合理低價(jià)，堅(jiān)決反對(duì)并打擊影響履約的異常低價(jià)，接受供應(yīng)商出于正當(dāng)目的（如某行業(yè)出現(xiàn)新的重大商機(jī)）以及新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下報(bào)出的低價(jià)。

如何應(yīng)對(duì)供應(yīng)商的低報(bào)價(jià)

非政府采購(gòu)工程招標(biāo)項(xiàng)目不再談成本后，制度設(shè)計(jì)上剛好有一個(gè)銜接，即2017年10月1日起施行的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）第六十條。該條款規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。

此規(guī)定將可能的異常低價(jià)參照對(duì)象具體到同項(xiàng)目的其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)，而不是投標(biāo)人自己的報(bào)價(jià)，并與“產(chǎn)品質(zhì)量”“誠(chéng)信履約”相關(guān)聯(lián)，更加合理且具有可操作性。筆者認(rèn)為，單純地關(guān)注供應(yīng)商報(bào)價(jià)意義不大，履約能力才是關(guān)鍵。供應(yīng)商通過(guò)利益輸送實(shí)現(xiàn)采購(gòu)需求的量身定制和高價(jià)中標(biāo)（成交），多半也會(huì)出現(xiàn)履約質(zhì)量問(wèn)題。對(duì)于該規(guī)定中“投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，87號(hào)令并沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化，需要采購(gòu)人通過(guò)招標(biāo)文件約定。

可喜的是，2024年12月，財(cái)政部在《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動(dòng)解決政府采購(gòu)異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2024〕265號(hào)，以下簡(jiǎn)稱265號(hào)文）中明確，政府采購(gòu)評(píng)審中出現(xiàn)下列情形之一的，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序：（一）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于全部通過(guò)符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值50%的；（二）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于通過(guò)符合性審查且報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)50%的；（三）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于采購(gòu)項(xiàng)目最高限價(jià)45%的；（四）其他評(píng)審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)過(guò)低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的情形。評(píng)審委員會(huì)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查后，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)供應(yīng)商在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明及必要的證明材料，對(duì)投標(biāo)（響應(yīng)）價(jià)格作出解釋。如果投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商不提供書面說(shuō)明、證明材料，或者提供的書面說(shuō)明、證明材料不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)）處理。

由此可見(jiàn)，265號(hào)文中的試點(diǎn)地區(qū)（北京、天津、上海、福建、廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港）的采購(gòu)人，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督評(píng)審委員會(huì)認(rèn)真細(xì)致地對(duì)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）進(jìn)行甄別和認(rèn)定。那么非試點(diǎn)地區(qū)的采購(gòu)人又該怎么辦呢？筆者建議，可以借鑒265號(hào)文，將其規(guī)定的第（一）（二）種情形通過(guò)采購(gòu)文件進(jìn)行約定，要求評(píng)審委員會(huì)發(fā)現(xiàn)第（一）（二）種情形的異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）時(shí)，對(duì)其進(jìn)行甄別和認(rèn)定，必要時(shí)將其作為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)）處理。

至于265號(hào)文規(guī)定的第（三）（四）種情形，筆者不建議非試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)采購(gòu)文件約定。這是因?yàn)榈冢ㄈ┓N情形屬于變相設(shè)置最低限價(jià)，違反上位法（局部試點(diǎn)可突破，非試點(diǎn)地區(qū)則不妥），而第（四）種情形屬于兜底條款，通過(guò)采購(gòu)文件約定的意義不大。

政府采購(gòu)為何不能設(shè)置最低限價(jià)

在筆者看來(lái)，騰訊云1分錢中標(biāo)某地495萬(wàn)元的政務(wù)云項(xiàng)目，結(jié)果實(shí)現(xiàn)“雙贏”，畢竟只是個(gè)案，并不是普遍情況。通常而言，異常低價(jià)中標(biāo)（成交），潛在的履約風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)更大。對(duì)于采購(gòu)人而言，如果可以設(shè)置最低投標(biāo)（響應(yīng)）限價(jià)，這個(gè)棘手的問(wèn)題不就迎刃而解了嗎？正如前述的政務(wù)云項(xiàng)目，如果可以在招標(biāo)文件中規(guī)定“投標(biāo)人的報(bào)價(jià)不得低于400萬(wàn)元，否則投標(biāo)無(wú)效”，便能很好地規(guī)避這個(gè)問(wèn)題。但為何公共采購(gòu)領(lǐng)域的兩部法律體系都明確“可以設(shè)置最高限價(jià)，但不得規(guī)定最低限價(jià)”呢？

從理論研究的視角看，采購(gòu)人設(shè)置最低限價(jià)會(huì)在一定程度上限制競(jìng)爭(zhēng)，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定交易價(jià)格的一般原則，同時(shí)會(huì)打消供應(yīng)商通過(guò)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、提高管理水平等手段提升其價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力的積極性。

從實(shí)務(wù)操作的角度看，采購(gòu)人設(shè)置最低限價(jià)的最大目的是防范異常低價(jià)中標(biāo)（成交）后潛在的履約風(fēng)險(xiǎn)。但實(shí)際上，設(shè)置最低限價(jià)對(duì)降低履約風(fēng)險(xiǎn)幾乎沒(méi)有作用，供應(yīng)商只需要把原計(jì)劃的低報(bào)價(jià)提高到采購(gòu)文件中設(shè)定的最低限價(jià)即可。以騰訊云1分錢中標(biāo)某地495萬(wàn)元的政務(wù)云項(xiàng)目為例，如果招標(biāo)文件設(shè)置400萬(wàn)元的最低投標(biāo)限價(jià)，試想騰訊云還會(huì)傻乎乎地報(bào)價(jià)1分錢嗎？答案自然是否定的，其只需要把原計(jì)劃的1分錢報(bào)價(jià)提高到招標(biāo)文件設(shè)置的400萬(wàn)元即可，原來(lái)1分錢中標(biāo)后怎么履約，相信將來(lái)400萬(wàn)元中標(biāo)后還是那樣履約。一般來(lái)說(shuō)，供應(yīng)商追求利潤(rùn)是沒(méi)有上限的，不會(huì)因?yàn)閺牟少?gòu)人那里多收到近400萬(wàn)元的合同款，而變相地通過(guò)各種形式將其投入到項(xiàng)目中。

供應(yīng)商“破解”265號(hào)文怎么辦

實(shí)際上，在265號(hào)文規(guī)定的評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序的四種情形中，第（一）（二）種情形對(duì)“有經(jīng)驗(yàn)”的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，并不難“破解”。這類供應(yīng)商可能會(huì)多找?guī)讉€(gè)“伙伴”報(bào)低價(jià)來(lái)圍標(biāo)，使得“平均報(bào)價(jià)”和“次低報(bào)價(jià)”都不高，自己的最低報(bào)價(jià)也不符合265號(hào)文規(guī)定的評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序的情形。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，采購(gòu)人又該如何應(yīng)對(duì)呢？

筆者認(rèn)為，評(píng)審委員會(huì)要認(rèn)真審查報(bào)出低價(jià)的供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）文件，看其是否存在法定的串通情形。如果存在，則應(yīng)當(dāng)將其全部否決；如果不存在，則最好報(bào)告監(jiān)管部門。參與圍標(biāo)的供應(yīng)商大多不以中標(biāo)（成交）為目的，有意非實(shí)質(zhì)性投標(biāo)，故技術(shù)得分往往不高。監(jiān)管部門可對(duì)其發(fā)函，要求其在一定時(shí)間內(nèi)自證清白。如果這些供應(yīng)商做賊心虛置之不理，或者不能自圓其說(shuō)，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其進(jìn)行處理。

如果供應(yīng)商非常“精明”，將上述情形規(guī)避，并被評(píng)審委員會(huì)推薦為第一中標(biāo)（成交）候選人，則采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)分析其動(dòng)機(jī)。倘若供應(yīng)商像騰訊云一樣出于正當(dāng)目的，采購(gòu)人可接受。倘若供應(yīng)商動(dòng)機(jī)不純，建議采購(gòu)人在合同簽訂及履行環(huán)節(jié)三措并舉。一是收取最高限額的履約保證金（不會(huì)很多但是要收）；二是將合同履行階段可能出現(xiàn)的違約情形盡可能細(xì)化，違約責(zé)任盡可能放大；三是在合同中明確告知中標(biāo)（成交）人，驗(yàn)收階段會(huì)邀請(qǐng)本項(xiàng)目的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人的需求部門組成聯(lián)合驗(yàn)收組，制訂嚴(yán)密的驗(yàn)收方案并認(rèn)真組織驗(yàn)收，一旦驗(yàn)收未通過(guò)，供應(yīng)商則應(yīng)當(dāng)按合同約定承擔(dān)違約責(zé)任。這些舉措旨在讓報(bào)出異常低價(jià)但又無(wú)履約能力的中標(biāo)（成交）人望而卻步，主動(dòng)放棄簽訂合同，然后采購(gòu)人可以選擇其他中標(biāo)（成交）候選人遞補(bǔ)，或者重新組織采購(gòu)活動(dòng)。

（作者單位：中關(guān)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)咨詢策劃研究院副院長(zhǎng)）

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