曾慶洪:關注汽車自主創新和食品安全監管

關于完善我國食品安全監管體制的建議

一、背景

食品質量與安全關系到人類健康、社會穩定和經濟發展。食品危害以及食源性疾病作為一個重要的全球性公共衛生問題，一直倍受社會關注。

近年來，我國食品安全事件屢屢發生，如進口毒燕窩、上海“染色饅頭”、湖北“毒生姜”、遼寧毒豆芽、重慶毒花椒、安徽阜陽奶粉、上海瘦肉精、河北紅心鴨蛋、多寶魚檢出禁用獸藥、三鹿奶粉“三聚氰胺”等，暴露出我國食品安全監管領域存在著體系不完整、內容不全面以及要素重復等問題。

隨著金融風暴、社會和人口結構以及食品加工方式和消費模式的變化、食品供應源和污染源更多更復雜，食品安全越來越趨向于國際化。“運動型”政府治理模式、“矩陣型”社會管理模式、“馬后炮”式執法模式已經難以適應我國食品安全監管發展的需要了，同時，政府、企業、消費者三者相互博弈，使得食品安全監管工程更趨復雜，影響因素多，監管難度大，形勢嚴峻，任重道遠。

二、國際經驗及中國現狀

國際上代表食品安全先進水平的國家主要有美國、日本、歐盟、加拿大等，他們在食品安全方面制定了與本國國情相適應的監管制度，并嚴格依法實施監管，取得了較好的效果。

（一）發達國家食品安全監管體制的模式。

目前，世界上食品安全監管主要有三種模式：以美國、日本為代表的多部門共同負責的食品安全監管體制；以歐盟為代表的由一個獨立部門進行統一管理的食品安全監管體制；以加拿大為代表的由一個部門統一協調的綜合性監管體制。

（二）發達國家食品安全監管體制的主要特征。

1. 科學主導，風險管理。

發達國家的科技水平居于世界領先地位，科學理念深入人心，也滲透在每一個行政管理領域，而在食品安全管理方面，更是以“科學主導”為基本原則。同時，發達國家還在食品監管領域建立風險管理機制，運用風險評估、風險防范和風險交流的手段進行監管。風險評估就是應用科學手段檢驗食品中是否含有對人類健康不利的因素，分析其影響的范圍、時間、人群和程度；風險防范就是為了防范食品安全風險而采取的一系列科學標準和規定；風險交流，就是通過有效的信息發布和傳播，使公眾健康免于受到不安全食品的危害。

2. 法制健全，執法規范。

健全的法律體系是食品安全的根本保障，也是監管順利推行的基礎。發達國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環節的法律體系，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供了可靠的依據。并在執法中須遵循以下幾項原則：一是只有安全衛生的食品才可以在市場上銷售；二是食品質量安全方面的協調決策應建立在科學的基礎上；三是政府有強制責任；四是要求食品生產者、銷售商及其他人遵守相關法律；五是協調過程對公眾是透明的并且是可以參與的。

3. 統一管理，全程監控。

職能整合、統一管理是發達國家食品安全監管的一個顯著特征。目前在歐美等發達國家和地區，食品安全監管體制逐步趨向于統一管理、協調、高效運作的架構，不少國家紛紛將食品安全的監管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協調力度，以提高食品安全監管的效率。全程監控是發達國家食品安全管理的一個重要原則，在產前，對食品生產加工的投入品，特別是農業生產的投入品，如農藥、飼料添加劑、動物疫苗實施嚴格的控制；在產中，制定了危害分析與關鍵控制點(HACCP)等生產規程指導食品的生產，從而將食品的有害物質降到最低；在產后，重視對消費者食品安全衛生知識的教育，增強公眾的食品安全意識。同時，建立先進的食源性疾病監測系統，為食品安全監管提供有效監控。

4. 分工明確，職責清晰。

發達國家的立法較為細致，操作性較強，執法主體分工明確，權責分明，且有一套協調配套的機制，各級職能部門按照法律規定和各自的職責范圍行使管理權限，各司其職，各盡其責，相互協作。違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。

5. 標準嚴格，措施完備。

發達國家對食品的生產、流通、消費各個環節均制定了嚴格的標準，并予以強制執行。不按標準生產或未達標準的食品不得上市，還要受到相應處罰。這些標準包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，對食品中不同化學殘留允許量的具體限制，對產品本身的標準規定以及對加工操作規程標準的規定等。為保證制定的標準具有科學性和領先地位，各發達國家都在相關的研究部門配備了大量的科學家，并給予充足的經費支持。

6. 信息公開，公眾參與。

建立有效的食品安全信息系統，通過定時發布食品市場檢測等信息，及時通報不合格食品的召回信息，在互聯網上發布管理機構的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，體現民生問題民主決策的精神，如在制定相關法律法規時充分聽取公眾意見，有關食品安全的問題可以在互聯網上展開討論，歐盟食品安全管理局還負責與消費者就食品安全問題直接對話。

（三）我國食品安全監管體制存在的問題。

1. 我國食品安全監管機構的監管不足。

與發達國家相比，我國食品安全管理部門的職責劃分更多地依賴政府調整。從實踐情況來看，我國現行的食品安全監管部門、監管環節太多，農業部門負責農產品生產環節，質監部門負責食品生產加工環節，工商部門負責食品流通環節，衛生部門負責餐飲業等消費環節，海關部門負責食品進出口環節，商務部門負責食品供應行業，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監管，造成政出多門，多頭執法，監管職能交叉重疊，監管資源分散，部門之間相互制約、相互扯皮的情況時有發生，食品安全監管經常出現錯位、越位、缺位的問題，難以形成合力，不能發揮高效、統一、權威的食品安全監管效能。同時，各食品安全監管機構執行法律法規及部門規章不統一，執行的食品質量安全標準不一致，一些地方食品安全執法不嚴、監管不力，容易造成地方保護、部門保護現象。另外，食品安全監管資源浪費嚴重，由于多頭執法，各食品安全執法部門的人員、設備及監測檢驗設施不足，基礎設施重復建設，執法設備重復購置等現象較為普遍。

2. 我國食品安全監管法律體系的缺陷。

我國食品安全法律相應滯后，據初步統計，1949年至今，我國部級以上機關頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法解釋以及各類規范性文件多達840篇，雖然已形成了食品安全監管法律體系，但由于監督體制不順，不同的部門強調各自依照的法律法規，部門行政法規之間難免相互沖突、相互制約，使法律法規的實施大打折扣。一些法律法規多年未予修改，已經不能適應市場經濟的發展和食品安全監管的形勢，難以將分散的執法資源有機整合，對從農田到餐桌進行全程管理，從而出現監管上的盲區和誤區。在食品安全標準體系建設方面，我國與發達國家也存在著較大差距。主要表現為食品安全標準政出多門、相互矛盾，總體技術水平偏低，與國際標準不接軌，檢測手段落后等問題，已經不能適應經濟社會發展的需要。

3. 我國食品安全管理理念的差距。

發達國家的食品安全監管強調“從農田到餐桌”的全過程食品安全監控，形成政府、企業、科研機構、消費者共同參與的監管模式。監管環節包括生產、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監管對象包括化肥、農藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險預先加以防范，避免重要環節的缺失，并以此為基礎實行問題食品的追溯制度。我國傳統的食品安全監管更多地傾向于事后，當發生食品安全事件，或先從國外媒體或科研機構傳出食品安全問題時，再進行調查處置和專項整治，習慣于運動式、突擊式檢查。只有將監管的關口前移，樹立基于科學、風險分析、全程管理的理念，才能在食品安全管理上占據主動地位，并在建立社會信用制度和加強對公眾食品安全教育方面采取積極措施。

4. 我國食品安全監管對象的差別。

在發達國家，由于經濟發展水平較高和社會信用體系健全，加上法律完善，處罰嚴厲，幾乎沒有人為造假制劣的現象，食品生產企業規模較大，操作規范，食品安全監管的任務就是控制微生物污染和食品工程新技術所帶來的食品安全問題。而在我國，由于市場經濟體制建立時間不長，全社會的法制觀念和誠信意識不強，食品安全所側重的是人為因素造成的各種食品安全問題。目前我國70%以上的食品企業是員工不足10人的小型企業，其中大部分又都以手工作坊的方式從事食品生產活動，技術水平低下，加工設備簡陋，生產場地分散。為降低成本獲取更多的利潤，一些企業在生產過程中摻雜使假，甚至使用非食品原料和有害原料加工食品，有的企業為求食品色澤鮮艷或外表美觀，濫用激素和添加劑，在缺乏制度約束的環境下，以較低的價格銷售假冒偽劣產品，不僅損害消費者的權益，也直接擾亂了市場秩序。這些制假窩點和非法加工作坊往往地處偏僻，流動性大，手段隱蔽。因此，相比發達國家，我國食品安全監管的難度要大得多，也復雜得多。

三、完善我國食品安全監管的建議

（一）加快食品安全立法。

應積極開展對外交流與合作，加強國外食品安全法律標準的研究、消化，借鑒發達國家經驗，建立既符合國際食品法典委員會原則，又適合我國國情的食品多層次法律體系，消除所謂的“綠色壁壘”要采用先進的環保技術和環保標準，加快與國際接軌，把“綠色壁壘”由現階段的出口障礙變成促使加快發展綠色產業的強大動力。

（二）建立獨立的權威規制機構，提高執法效率。

應改變現有的食品安全監管的管理體系部門分割、多頭管理的不利局面，借鑒發達國家的成熟經驗，如美國的FDA和歐盟的食品安全局等，通過合理劃分職能，針對我國國情，建立農業管理部門與食品工業管理部門合一、對農業和食品工業實行一體化管理的機構。國家食品藥品監督管理局可由衛生部管理，明確由衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任，并對食品安全監管隊伍進行相應整合，待時機成熟，將分散于各規制部門的職能、人員等轉交國家食品藥品監管局，實現從多部門按環節規制模式向單一規制部門模式的變遷。

（三）完善食品安全技術體系建設。

1. 全面推行食品質量安全認證。食品質量安全市場準入制度在發達國家已經普遍實行，目前，除美國已立法強制實施食品GMP外，日本、加拿大、新加坡、德國、澳大利亞等地均采取勸導方式，輔導企業自動自發實施食品質量安全市場準入制度。在我國的實施是入世后市場監管與國際慣例接軌的重要一步，現逐步推行的QS認證與其他國家和地區實施或倡導的食品GMP認證有著高度的一致性，且具有明顯的強制性。我國是全世界第2個強制實行食品質量安全認證的國家，一旦全面推行并完善管理后，可以達到世界發達國家的監管水平。

2. 我國還應參照發達國家的食品安全監管體系，如《國際食品法典》，建立符合國際原則的食品安全標準體系。具體包括：制定適用于所有食品生產的GMP,涵蓋各類食品加工的SSOP(衛生標準操作程序)及適合我國國情的GAP(良好農業規范)，積極推廣HACCP。

3. 政府還應加大科技投入，提高科技成果轉化率，為食品工業特別是高科技成果的商品化、產業化創造適宜的環境，通過靈活運用稅收、投資、政策性貸款、優惠利息率等政策手段，鼓勵企業加大研發投資力度，提高科技創新能力，同時制定有利于科技成果轉化的產業政策，優化食品工業結構。

（四）建立社會監督機制，引導公眾參與監管。

借鑒發達國家把食品安全的標準和規章除以文件的形式公開發行外，還要刊登在報紙、雜志和網絡上，以解決當前食品安全信息不暢的問題，完善信息服務、引導生產和消費。

食品安全管理機構應當經常召開聽證會，征求大眾對關注食品問題的建議，加大群眾對企業的監督，提高公眾參與食品安全監管的積極性，形成全社會食品監管局面。

（五）增強企業的自律意識。

加強食品生產企業信用體系建設，增強企業的自律意識，降低監管成本，力求建立企業的信用記錄制度、信用信息通報與共享制度，為企業的信用評級提供科學依據，增強信用評級工作的公平性、公正性。同時，建立誠信激勵機制、信用預警機制及失信懲戒機制，對生產、加工、使用單位的食品質量安全衛生情況進行跟蹤監測，逐步促成優勝劣汰的機制。

（六）充分發揮行業協會的作用。

要從根本上解決食品安全問題，僅僅依靠行政執法部門利用法律手段進行監管是遠遠不夠的，需要通過“政府、行業協會、企業”的齊抓共管才能夠實現食品安全保障。

協會維護著食品行業的整體利益：對內為協會成員服務，幫助企業招商引資，開展技術信息咨詢，維護會員合法權益，創造良好經營氛圍，提供行業培訓，提升行業整體競爭力；對外作為本行業的代言人，一方面向政府部門反饋食品企業提出的希望和建議，爭取政府部門的支持和幫助，促進行政執法部門由監督管理向服務角色的轉變，另一方面將政府部門的方針政策、法律規范更好地貫徹落實到食品企業生產經營活動去，引導企業守法和誠信經營。

（七）加大對食品安全違法的懲處力度。

在西方發達國家，食品安全實行承諾制度已經比較普遍。生產、加工、銷售及使用者能夠按照有關法規的要求向消費者或者用戶進行食品安全承諾，并且嚴格執行承諾的內容，如果無法達到承諾要求，生產、加工廠商有將產品召回的義務，銷售商推行先行負責制。我國應該盡快建立食品生產中不合格食品的召回制度，加強對銷售環節的食品安全監管，禁止不合格食品進入市場銷售，加大對食品安全違法行為的懲處力度，一經發現違法行為，對涉及的銷售、生產企業實行嚴懲，大大提高食品安全的違法成本，更有效確保食品安全。

（八）適當引入風險管理和預防措施。

發達國家大都具有完備的政府食品安全實驗室和食品安全預警制度。在這方面可借鑒美國的做法，把科學風險分析作為食品安全政策制定的基礎，食品安全風險管理由有資格的管理權威機構實施，其目的是使消費者得到高標準的保護；建立食品安全預警制度，及時公布食品安全信息，分析食品安全動向，引導消費、服務用戶和消費者。