歐盟如何利用政府采購扶持中小企業

楊蔚林

歐盟委員會2008年6月25日發布了《歐盟促進中小企業參與政府采購法典》，其目標是收集、整理各成員國及其政府采購部門在鼓勵和促進中小企業參與政府采購方面的法律規定和具體做法，總結其中值得推廣的經驗并將其進一步提升為歐盟的指導性意見。因此，根據其性質和特點的不同可以將該示范性法典的主要內容分為鼓勵性措施和促進性措施兩個方面。

鼓勵中小企業參與政府采購的措施

在中小企業進入政府采購市場的實質條件設定上，歐盟的主要做法包括以下4個方面：

1.按照中小企業實際能力制定的主要措施

由于政府采購合同金額規模比較龐大，中小企業受能力所限難以參與其中。為此，歐盟采取了以下3項主要措施：

第一是分段標，其特點是為了照顧中小企業的生產能力以及中小企業所處行業的特點，采取縮小政府采購合同金額以及細化政府采購合同類別的方法。為此，各成員國均制定了相關的國內規制和政策措施。諸如奧地利和法國的基本規則是鼓勵采用分段標，即政府采購機關有權決定政府采購合同的具體招標方式，或者采用一個總包合同，或者將其劃分為互不隸屬的分段標；愛爾蘭國內法規定，重大公共工程采購合同的招標公告中應當要求總承包人必須對特殊服務予以分包，諸如照明、機械以及特殊工程。這一做法不僅能夠鼓勵中小企業的參與，而且免除了采購當局在合同履行過程中協調各個分段標的管理工作。

第二是框架協議。各國具體的做法有：羅馬尼亞的指導性文件規定，大額政府采購合同采用框架協議方式時只需提出投標人必須達到的最基本的能力要求，而不得按照合同的總額提出能力要求。英國規定只要投標人的報價最具經濟優勢，即可采用框架協議方式。同時在某些合同強調兩類企業的參與，例如辦公用品框架協議中大型企業能夠發揮其規模優勢保證總體供應，中小企業則依靠其靈活特點保證特定產品的服務，諸如會議室以及接待室特殊座椅的供應。因此，政府采購當局以非常良好的性價比采購到了其所需要的標準產品和特殊產品。德國的經驗表明，中小企業參與服務類以及零星供貨框架協議則更有利于政府采購當局的需要，例如印刷服務。

第三發揮分包方式的作用。中小企業即使組成聯合體也難以單獨承接重大政府采購合同，因此往往是以提供特殊的產品或者服務的分包人而出現的。所以，英國的做法首先是為中小企業建立供應商網，其次要求總承包人說明是否邀請供應商網中的中小企業作為分包人參與投標并提供了最具經濟優勢的報價。為此特別強調，作為總承包人的大型企業不得利用分包合同進行壓價，標準是不得低于其中標價格。針對這一問題，德國的規定是政府采購當局必須在招標文件中明確指出，大型企業不得以任何借口強迫分包人接受不公正的合同條款，特別是在合同付款方式和期限等方面。

 
2.提升中小企業能力的配套措施——聯合體

歐盟指令關于聯合體的規定非常詳細，概括而言，主要是考察聯合體組成之后是否具備履行政府采購合同所要求的諸如經濟、資金以及技術等方面的能力。為了鼓勵采用聯合體這一方式，歐盟指令明確規定聯合體的能力應當以其所有參與成員方的總體能力為評估標準，甚至可以將其與外部的合作成員方的能力包括在內。此外，歐盟指令規定各成員國政府采購當局有義務接受中小型企業采用聯合體方式的投標，并且應當在其招標公告中明確鼓勵這種方式的投標。為此，歐盟于2008年建立了相關網站，定名為“歐洲企業網”，（Enterprise Europe Network），并在各成員國設立了辦公室。該網站不僅提供歐盟法律方面的信息，而且提供尋求商業伙伴的幫助。

3.有利于中小企業的資質評選標準

過高的評標標準必然限制中小企業參與政府采購，反之，確定適當的評標標準是確保中小企業參與政府采購投標的重要因素。因此，政府采購當局規定的各種資質標準應當與采購合同的類型、合同的總金額相適應，并具有相應的比例關系，即著重考查投標人是否具備履行該項招標合同的能力，而不應提出過于泛泛的標準，特別是不得以不適當的投標人資格預審標準限制競爭，諸如要求已經具有與公共部門合作的經驗。對此法國的法規明確規定，不得要求投標人具有完成類似合同的經驗作為其資格預選的標準，亦不得將此經驗作為排除其投標的充分理由。立陶宛的做法則主要是考查投標人所屬人員的專業經驗，而不是該投標企業的整體能力。

此外，歐盟鼓勵各成員國減輕中小企業資金擔保方面的負擔，其一是免除投標方面的資金擔保，其二是鼓勵履約保函隨著合同履行的進展同步遞減。對此，保加利亞的規定是投標保函的金額與履約保函的金額分別不得超過政府采購合同金額的1%和5%，同時要求無論是否中標，投標人的投標保函應當在救濟程序期滿后的3天之內予以退還。德國的規定是，在資金擔保方面要求遵守比例原則，政府采購工程合同以及政府采購服務合同的合同金額只有分別超過25萬歐元和5萬歐元以上時，方可要求資金擔保。馬耳他的規定是低于歐盟指令規定的合同門檻額不要求銀行保函?？傊?，大多數成員國對此的經驗是，一般不按照政府采購合同總金額要求履約保函，而是按照政府采購合同的各個階段提出相應的銀行保函。

4.有利于中小企業的評標標準

面對當今科技的迅速發展，政府采購當局不可能掌握所有相關產品、服務的市場信息，因此，為了充分了解相關的創新方法，政府采購部門應當允許投標人提出不同的技術方案，而這一方法的采用能夠同時照顧到創新型中小企業。法國的經驗是制定專門的技術項目招標，結果是在半天內有20多家中小型企業提交了各自創新型產品和技術方法的投標。

為了鼓勵中小企業積極參與研發方面的實用性、實驗性項目，歐盟允許采用服務采購合同，從而解決其在研發費用方面的困難（具體參見歐盟政府采購鼓勵創新指南規定的方法）。

促進中小企業參與政府采購的措施

在為中小企業參與政府采購活動提供便利條件上，歐盟的做法主要有以下4個方面：

1.拓寬中小企業獲得信息的渠道

由于各成員國通常是按照國家、地方的等級不同而設立不同的政府采購信息欄目，非常復雜，難以查詢。因此歐盟要求所有成員國應當對此予以簡化、統一，其中特別需要改進的是預先通知、下載合同文件以及直接網絡投標等欄目的功能，具體包括提供信息通知服務，建立多功能搜索引擎提供直接下載標書及合同文件，設立信息的保密性的網絡投標功能。

此外，為了專門扶持中小企業，某些歐盟成員國設立了專門網站。諸如德國、愛爾蘭和立陶宛均設立了政府采購法律信息咨詢中心，提供政府采購招投標程序方面的信息、建議以及培訓。保加利亞專門設立了電話專線，由國家政府采購機關的專家提供各類咨詢，包括如何查詢網站以及填寫標書，2006年接待的咨詢達2500次。

2.提高中小企業掌握信息的水平

提出適當報價的前提是必須真正地了解招標公告，為此，政府采購機關應當著重進行兩項工作，第一是專業化培訓，具體包括宣傳中小企業平等參與競爭的法律框架；大型項目招投標程序中如何平等對待中小企業的方法；在實行分段標的項目中如何平衡各中小企業之間的合同關系。為此，奧地利的國家中央機關采購中心成立了政府采購合同管理中心，專門提供招標范本以及協調各類中小企業之間關系的具體方法。愛爾蘭規定公共采購機關必須在培訓方面進行制度創新。因此從2006年起，在都柏林大學設立了國家公共采購政策研究中心”，提供３個層次的公共供應采購高級培訓，其間共有40個公共采購機關的60名政府官員接受了企業采購計劃培訓。荷蘭經濟事務部專門設立了一個司局負責協助公共采購部門的專業化培訓，該司局開設一個專門網站，提供法律信息并介紹各地公共采購部門的經驗。

第二是解決投標方面的困難。由于中小企業缺乏政府采購方面的經驗，面對大量的政府采購信息往往難以選擇出與其相適應的政府采購招標。因此，歐盟要求對中小企業提供培訓并制定專門的指導手冊。法國在此方面的經驗是專門為中小企業制定特別詳細指導手冊，主要包括的事項有：如何獲取商機信息；熟悉現行有效的法律、法規；真正掌握公共采購機關的需求，特別是公共采購合同任務書中的具體規定；明確參與政府采購合同的基本策略。奧地利國家中央采購中心制定一個針對中小企業的備查清單，主要提供了中小企業在制作投標書時常見的錯誤。英國在地方政府一級推廣培訓計劃，2005-2006年總共培訓了3000多家中小企業以及820個公共采購機關，其培訓的重點首先是為中小企業提供參與政府采購投標的基本知識，其次是提示公共采購機關應當注意中小企業參與政府采購的主要障礙。得益于這一成功經驗，英國近來在網站上開始了專門為中小企業服務的課程，定名為“如何獲得政府采購合同” ，該課程主要培訓中小企業如何獲得公共服務領域政府采購合同的各種建議，包括跟蹤政府采購信息，以及其后進行投標的注意事項。

3.減輕中小企業行政管理方面的負擔

由于中小企業缺乏相應的行政管理能力，面對大量的行政表格難以應付，因此政府采購部門應當盡可能減少填報要求。為此歐盟規定，所有投標人在參加競標時可以以名譽擔保其自身符合招標所要求的各種條件，只有最終獲得中標的投標人才必須提交所有的證明文件。如果不能在指定的期限內提供符合要求的證明文件，或者其所提供的文件達不到文件規定要求的一項或者數項，則被認定為不適格，該項合同應當授予其后順延的第二投標人。

此外，歐盟指令允許各成員國政府采購部門有權針對特定程序和特定期限的招標中規定免除提供證明文件的具體情況，例如，投標人、競標人以名譽擔保在此前某一同類的招標中已經提供了證明文件而且至今沒有任何改變。對此，某些成員國甚至作出了擴大性規定，諸如荷蘭、比利時、意大利和匈牙利的國內法規定，如果政府采購部門能夠在官方互聯網上自行、免費、簡便審核企業的信息，則不得在政府采購招投標中要求提供相應文件。

4.確保遵守政府采購合同的付款期限

由于政府采購當局常常拖延付款，歐盟為了簡化支付方式頒布了2000/35/CE指令，規定的最長支付期限是30天，如有超過則應當承擔延遲付款的利息。對于分包人的付款問題，政府采購部門應當在合同任務書中增加合同條款，規定總包人對其分包人的付款期限。值得推廣的做法有，匈牙利規定政府采購機關必須在合同履行完畢之后的30天之內付清款項，如有違反，合同相對方有權要求從該政府采購當局的銀行賬戶直接獲取其應當所得的款項。法國的辦法是利用網絡方式簡化付款文件；沒有充分的理由不得暫停付款；鼓勵電子支付方式；不得將付款推遲至年底。英國的做法是要求各部委及其下屬的機關必須對其支付款項予以監督，并在其年報中公布監督結果。

總之，歐盟與其各成員國就政府采購各自管轄權的劃分決定了歐盟政府采購法的結構，即歐盟層次的法規著重解決政府采購法的基本問題，諸如政府采購的主體、對象以及應當遵守的程序；至于政府采購制度的創新，特別是具有政策指導性的方式、方法，諸如鼓勵中小企業參與政府采購，則屬于各成員國的管轄事項，允許積極探索，進而總結經驗，吸收到歐盟法之中。這種方法更能體現政策與法律之間的互動，從而促進制度的更新，即政策指導給予法律規則探索的可能。反之，法律規則的積極創新構成落實政策目標的方法。因此，及時了解歐盟各成員國的具體做法可能是啟迪我們解決中小企業扶持這一復雜問題的方法之一。（作者系西北政法大學歐洲法研究中心主任）