【服務(wù)類采購專題座談會暨政府采購有獎?wù)魑幕顒觾x式報道】共同推動服務(wù)類采購改革實踐

【服務(wù)類采購專題座談會暨政府采購有獎?wù)魑幕顒觾x式報道】

共同推動服務(wù)類采購改革實踐

服務(wù)類采購有望成為改革亮點

財政部國庫司政府采購管理一處副處長 王文虎

在《政府采購法》頒布實施即將迎來10周年之際，舉辦這次有獎?wù)魑幕顒蛹白劊瑢ｉT就擴(kuò)大服務(wù)類采購問題進(jìn)行研究把脈，集思廣益，可謂適逢其時，意義重大。

首先，服務(wù)類采購是我國政府采購制度改革推進(jìn)中的難點。2011年全國政府采購規(guī)模突破1萬億元，其中服務(wù)采購占比不足8%。這既有現(xiàn)行政府采購品目中服務(wù)類項目的范圍過窄等制度層面的因素，也有服務(wù)業(yè)態(tài)發(fā)展相對滯后、社會組織發(fā)展不成熟等客觀條件的影響，還受制于現(xiàn)行基本公共服務(wù)的提供方式，以及服務(wù)采購項目本身所具有的特殊性、采購人長期以來形成的特定的采購習(xí)慣等。對制約服務(wù)采購的原因和體制機(jī)理進(jìn)行分析研究，制定有針對性的舉措，是我們不斷改進(jìn)工作的前提和基礎(chǔ)。

其次，服務(wù)類采購已經(jīng)成為我國政府采購制度改革推進(jìn)中的重點。國家“十二五”規(guī)劃明確提出，把推動服務(wù)業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的戰(zhàn)略重點，明確提出要擴(kuò)大政府采購服務(wù)產(chǎn)品范圍。2011年全國政府采購工作會議提出，要適應(yīng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的新特點和發(fā)展中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，逐步將高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項目納入政府采購管理。可以說，擴(kuò)大服務(wù)類采購已經(jīng)成為當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)政府采購擴(kuò)面增量工作的重點。財政部連續(xù)2年在政府采購工作要點中都進(jìn)行了明確，并在擬修訂的政府采購品目目錄中結(jié)合國際有關(guān)分類標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)充了服務(wù)類項目的范圍。與此相適應(yīng)，我們還需要針對服務(wù)類采購的特點，不斷研究探索區(qū)別于貨物采購和有利于推進(jìn)服務(wù)采購的采購方式、形式、管理制度等，為推進(jìn)服務(wù)類項目采購創(chuàng)造有利條件。

第三，服務(wù)類采購有望成為我國政府采購制度改革推進(jìn)中的亮點。隨著政府采購制度改革的推進(jìn)，采購活動正向社會公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域拓展，政府采購的管理職能已廣泛作用于政府及所屬機(jī)構(gòu)的各類購買性支出活動中，對于規(guī)范財政支出行為，提高財政資金使用效益，以及促進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)將發(fā)揮重要作用。從近年來各地推進(jìn)服務(wù)采購的嘗試和探索就充分說明了這一點。

如何營造有利于推進(jìn)服務(wù)采購的體制機(jī)制環(huán)境，制定有利于推進(jìn)服務(wù)采購的策略和舉措，完善有利于推進(jìn)服務(wù)采購的配套制度，是需要政府采購業(yè)界同仁和理論工作者認(rèn)真加以研究，并不斷付諸改革實踐之中的重大課題。我們期待著更多理論和實際工作者投入到這次活動中來，共同推動服務(wù)類采購的改革實踐。

穩(wěn)存量 保增量 穩(wěn)妥推進(jìn)

水利部預(yù)算執(zhí)行中心政府采購處處長 俞欣

服務(wù)類采購操作難度相對較大。因為服務(wù)類采購的推行與國家事業(yè)單位改革相聯(lián)系，與后勤服務(wù)保障提供方式的改革緊密聯(lián)系。比如機(jī)關(guān)辦公場所的物業(yè)管理，是集中采購目錄內(nèi)的項目，但由于在短期內(nèi)不可能撤掉一些部委所設(shè)的機(jī)關(guān)服務(wù)局，因此物業(yè)管理采購在各部門中推行程度不一。

服務(wù)類采購地域性較強(qiáng)。就水利部而言，除了公車加油、保險等有所建樹外，其他服務(wù)類采購欲在全國范圍內(nèi)建立一個大體系較為困難，因為這需要龐大的經(jīng)濟(jì)與體制支撐。

服務(wù)類采購與工程項目掛鉤。如水利部七大流域機(jī)構(gòu)各有下設(shè)的設(shè)計院，其設(shè)計院保有的本流域內(nèi)多年的水文資料、地質(zhì)資料、勘測資料，具有很強(qiáng)的唯一性、專有性。如今事業(yè)單位體制改革已箭在弦上，部分事業(yè)單位的歷史職責(zé)如流域規(guī)劃等仍然存留。從2009年起水利部將基建前期費(fèi)納入政府采購范圍，要求按照現(xiàn)在政府采購法律體系規(guī)定執(zhí)行，并進(jìn)行公開招標(biāo)。

穩(wěn)存量保增量，穩(wěn)妥推進(jìn)服務(wù)類采購。這些年國家對公共服務(wù)的投入增加很快，服務(wù)類采購的發(fā)展空間是很大的，而且穩(wěn)步增長的財政收入使得將來政府購買公共服務(wù)存有很大空間和潛力。我們一定要按照《政府采購法》的規(guī)范，保住增量，穩(wěn)住存量，穩(wěn)妥推進(jìn)服務(wù)類采購。

高度重視 謹(jǐn)慎慢行

新華社辦公廳政府采購處處長 蘆明理

服務(wù)類采購是一個巨大的“蛋糕”，目前政府約98%以上的服務(wù)都進(jìn)行外包。由于服務(wù)類采購類型眾多，很多問題值得探討。

一是采購范圍的問題。服務(wù)類采購主要靠需求招標(biāo)，但目前需求個性化很強(qiáng)，沒有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)，很難實施采購。而且其個性化需求主要由供應(yīng)商滿足，行業(yè)內(nèi)沒有可參考性費(fèi)用，所以標(biāo)價與預(yù)算差距很大。

二是財政部的預(yù)算問題。財政部預(yù)算一年下發(fā)一次，但服務(wù)類招標(biāo)不一定限于一年。為了解決這一問題，我們對采購合同進(jìn)行處理，在簽約的合同中補(bǔ)充了2條：第一，如果政府不批準(zhǔn)預(yù)算，合同自動廢除。第二，可提前30天到60天雙方通知結(jié)束合同，做到既不違法也給供應(yīng)商預(yù)留充足時間。

 三是人員的專業(yè)化問題。目前，服務(wù)類采購的專業(yè)人員非常缺乏。

基于上述問題，建議有關(guān)部門高度重視服務(wù)類采購，努力做到謹(jǐn)慎慢行，在實際工作中逐步解決存在的問題，確保我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展。

服務(wù)類采購宜延長供需溝通時間

中國氣象局計劃財務(wù)司處長 馬春莉

近4年來，氣象部門服務(wù)類采購占比從7%增加到13%，年采購規(guī)模維持在1.3億元到1.7億元。采購項目除了會議、監(jiān)理、加油、維修、綠化以外，還包括重點工程的軟件開發(fā)和信息維護(hù)、項目跟蹤審計、財務(wù)檢查等。今年我們將探索大型設(shè)備的維修保障外包服務(wù)，包括工程的代建制、管理業(yè)務(wù)的外包等，以拓展服務(wù)類采購范圍。

服務(wù)類項目，尤其是軟件設(shè)計，需要前期及實施過程中的充分溝通。對于供應(yīng)商而言，參與一個大型軟件項目，在短時間內(nèi)完成標(biāo)書編寫并直接參與投標(biāo)，中標(biāo)概率很低。而政府采購制度不允許采購人與供應(yīng)商有前期的溝通，溝通的不足造成招標(biāo)結(jié)果無法讓供應(yīng)商及采購方都滿意。我們希望并建議在制度設(shè)計上，能對服務(wù)類的項目有所區(qū)別，例如延長招標(biāo)的公告期，或是前期加入類似于工程采購的標(biāo)前會，以便統(tǒng)一介紹采購人需求，有助于供需之間溝通。

此外，服務(wù)類項目還存在監(jiān)管難的問題。如汽車維修和會議服務(wù)，可能會隨著季節(jié)變動，或淡熱季沒有房源等問題發(fā)生價格變化。這些都需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管并建立反饋制度。作為采購方來講，如果能建立反饋制度，對供應(yīng)商提供的服務(wù)有一個強(qiáng)制的采購結(jié)果的反饋機(jī)制，這對監(jiān)管會有很大幫助。

會展服務(wù)是否應(yīng)納入政府采購

國家旅游局規(guī)劃財務(wù)司資產(chǎn)管理處主任科員 向飛丹晴

服務(wù)類采購可謂數(shù)量不多，困難不小。去年旅游局政府采購中，有半數(shù)以上屬于服務(wù)類采購，包括中國國內(nèi)旅游交易會、國際交易會、國家旅游宣傳片的制作等。我們的困惑如下：

一是國際、國內(nèi)旅游交易會，主辦方是旅游局，具體會展策劃、設(shè)計、實施等則委托給相關(guān)企業(yè)。去年審計署在審計報告中指出，我局沒有按照政府采購相關(guān)規(guī)定對該類項目進(jìn)行招標(biāo)。實際上會展項目采取的是“以會養(yǎng)會”的方式，即協(xié)辦方收取企業(yè)參會費(fèi)來保證會展運(yùn)行。旅游局對會展項目的實施并沒有安排相應(yīng)的預(yù)算資金。像這類資金是否屬于財政性資金？這類項目是否應(yīng)納入政府采購？

二是信息軟件開發(fā)項目的采購方式問題。近年來我局通過公開招標(biāo)方式采購了一些軟件平臺，隨著監(jiān)管工作的深入，一些原有開發(fā)系統(tǒng)已不能完全滿足工作需求，需要通過政府采購讓相關(guān)開發(fā)公司進(jìn)行新模板的開發(fā)設(shè)計。如果公開招標(biāo)，很可能無法保證服務(wù)的連續(xù)性，從而導(dǎo)致已開發(fā)好的軟件需重新開發(fā)，加大資金投入量等問題。類似這種情況采取哪種采購方式較好？

推進(jìn)服務(wù)類采購 提高公共管理水平

中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心采購二處處長 張立慧

成立近10年來，國采中心服務(wù)類采購規(guī)模在逐年上升：2003年國采中心總采購規(guī)模約為7億元，服務(wù)類采購占比微乎其微；2011年總采購規(guī)模為170.39億元，服務(wù)類采購占比約為20%。

從采購范圍來看，這些服務(wù)類項目多在集采目錄之外。如國際展覽、國內(nèi)展覽、大運(yùn)河文化申遺項目等。

從項目特點而言，一是種類繁多，包括技術(shù)類、文化類、咨詢類以及保障性項目等。二是空間巨大，目前服務(wù)類采購在政府采購中占比較小，未來將大有可為。三是學(xué)問多，由于服務(wù)類項目涵蓋了眾多領(lǐng)域，對專業(yè)性要求比較高，操作難度相對較大。

我個人認(rèn)為，服務(wù)類采購的發(fā)展，是政府采購發(fā)展的標(biāo)志之一。如果服務(wù)類采購項目，尤其是公共服務(wù)類項目越來越多地納入政府采購領(lǐng)域，就說明政府采購取得的成績越大，說明公共管理的水平在提高。

面對服務(wù)類采購，國采中心一是廣開思路，不墨守陳規(guī)，把更廣泛的服務(wù)類項目納入政采。二是深入研究。通過向?qū)＜易稍儭W(xué)習(xí)，既把工作做好了，也在無形之中提高了自身的業(yè)務(wù)水平。三是積極探索。本著積極探索的態(tài)度，國采中心在探索服務(wù)類采購方面下了功夫，目前，我們正探索公共區(qū)域的節(jié)能管理項目。四是穩(wěn)步推進(jìn)。我們目前的知識水平和服務(wù)類采購本身的特性決定了部分項目難以規(guī)范、專業(yè)地完成。所以不能在未深入研究的情況下盲目擴(kuò)大。

在具體操作中，國采中心一是加強(qiáng)范本研究，將貨物類采購和服務(wù)類采購單獨編制范本。二是運(yùn)用技術(shù)手段，計劃讓范本與信息平臺產(chǎn)生良性互動，從5月1日起開始實行電子化編標(biāo)。三是多方式結(jié)合。在實踐操作中，有些服務(wù)類項目使用定點采購，有些項目使用競爭性談判方式，同時輔助招投標(biāo)方式，充分考慮項目的差異化，采取不同的采購方式。四是加強(qiáng)合作。國采中心本著學(xué)習(xí)、合作的心態(tài)與服務(wù)外包協(xié)會一直有良好的互動。同時，我們還大力開展區(qū)域合作和部門合作。

廣積糧 高筑墻 緩稱王

內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳政府采購管理處處長 王湖

2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購規(guī)模為339.38億元。其中服務(wù)類采購規(guī)模為19.20億元，比2010年增長47.81%，在全區(qū)采購規(guī)模中的占比不足6%。當(dāng)前推進(jìn)服務(wù)類采購應(yīng)注重“廣積糧、高筑墻、緩稱王”。

廣積糧，即在不斷拓展服務(wù)類采購范圍的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)采購規(guī)模的快速增長。一是“顆粒歸倉”。各地要在相互學(xué)習(xí)、借鑒、廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，將具有共性的服務(wù)類項目納入政府采購。2012年我區(qū)在確保印刷、物業(yè)管理及中介服務(wù)和租賃等7類服務(wù)類采購穩(wěn)步增長的基礎(chǔ)上，首次將出國人員機(jī)票服務(wù)和車輛維修納入政府集中采購，讓服務(wù)類項目逐步實現(xiàn)“顆粒歸倉”。二是精心培養(yǎng)，即精心培養(yǎng)服務(wù)類項目的供應(yīng)商市場。我們打算將國家扶持中小企業(yè)政策與我區(qū)服務(wù)類項目的供應(yīng)商多以中小企業(yè)為主的實際相結(jié)合，出臺扶持中小企業(yè)的具體舉措，以有針對性地培育服務(wù)類供應(yīng)商市場。

高筑墻，即完善相應(yīng)的配套辦法和實施細(xì)則，做到管理與操作上有法可依、有章可循。

緩稱王，即在服務(wù)類采購上，政府采購不要急爭第一。關(guān)鍵要思考如何有序推進(jìn)服務(wù)類采購的發(fā)展，不能為了擴(kuò)面增量而盲目擴(kuò)大服務(wù)類品目，而應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，以逐年、逐項的方式推進(jìn)。

發(fā)展空間巨大 操作難度不小

北京市政府采購中心副主任 張文龍

近年來，北京市政府采購中心在服務(wù)類采購方面進(jìn)行了初步探索，總體說來，以穩(wěn)步推進(jìn)為主，適當(dāng)擴(kuò)大了服務(wù)類采購范圍，但依然存在面窄的問題。從具體項目上看，與同行間可能相差不大，主要是車輛加油、維修、保險等較為普遍的項目。參加本次研討會之前，我查閱了財政部下發(fā)的《政府采購目錄征求意見稿》，這是為應(yīng)對我國加入GPA談判而準(zhǔn)備的，其中有24類服務(wù)項目，涵蓋科研、通信等多個領(lǐng)域，內(nèi)容非常豐富。相比之下，我們做的微乎其微，而若真正組織實施這24類采購項目，也存在一定難度。因此說，服務(wù)類采購空間非常大，但如何做好卻非常難。

在服務(wù)類采購中，我們與國外相比，弱勢更明顯。國外企業(yè)進(jìn)入中國市場后將以怎樣的方式展開競爭，是我們想象不出來的。此外，對于某些服務(wù)只能由某供應(yīng)商提供的觀點，其實不然，主要是我們對信息的掌握不夠充分。特別是近些年來，服務(wù)類、咨詢類行業(yè)發(fā)展很快，從事咨詢服務(wù)或其他公共服務(wù)的企業(yè)很多，發(fā)布招標(biāo)公告后，潛在供應(yīng)商很可能會出現(xiàn)。因此，做好服務(wù)類采購還需更深入的研究。

在規(guī)范的前提下逐步推進(jìn)

天津市政府采購中心副主任 吳爽

從天津市政府采購中心2011年政府采購規(guī)模和各分類項目占比情況看，服務(wù)類采購占比還是比較大的。去年中心政府采購規(guī)模達(dá)到了62億元，其中服務(wù)類項目占比30%左右。

能達(dá)到這么高的比例，關(guān)鍵在于管理部門的政策支持。目前，天津市除了將常規(guī)的印刷、車輛保險、機(jī)票代理和物業(yè)服務(wù)等服務(wù)類項目納入政府采購之外，布展、課題調(diào)研、法律服務(wù)和工程造價的決算服務(wù)等項目，也被我市政府采購監(jiān)督管理部門納入了集中采購目錄。這在很大程度上擴(kuò)大了服務(wù)類采購的比例。

從項目特點入手推動良性發(fā)展。首先，從采購范圍來看，服務(wù)類項目的擴(kuò)展空間很大。不過這個擴(kuò)展的過程還是需要逐步推進(jìn)的。可以先把共性的、具有普遍性的項目納入。此后在保證規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)類采購的范圍。

其次，在評標(biāo)過程中，服務(wù)類項目個性化比較明顯，給評標(biāo)工作帶來不小困難。

最后，服務(wù)類項目是個軟性的東西，因此其驗收和監(jiān)管工作顯得更加重要。希望監(jiān)管部門多加重視服務(wù)類項目的監(jiān)管，以形成良性循環(huán)。

京外單位服務(wù)類采購宜屬地化管理

貴州省國家稅務(wù)局財務(wù)管理處處長 申蔓飛

貴州國稅在汽車保險、定點印刷、工程招標(biāo)代理和軟件設(shè)計等服務(wù)類采購方面做了一些努力和探索。作為國稅系統(tǒng)京外單位，在執(zhí)行過程中，我們遇到以下問題：

一是地域性強(qiáng)，集中采購難度較大。中央的政府采購目錄對于垂管系統(tǒng)京外單位來說可操作性較低，如汽車加油，我省加油站主要是中石油和中石化。加上道路條件和地域限制，加油站在山區(qū)分布較稀疏，全省集中或自行采購在價格上差異不大，而且實際出差時人們往往會選擇就近加油，因而集中定點采購必要性不足。

二是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，采購難度大。如定點會議采購?fù)總€預(yù)算單位按照采購程序去確定相應(yīng)服務(wù)單位。作為垂管單位，由于每一層級的標(biāo)準(zhǔn)不同，加上同一層級中心城區(qū)和邊遠(yuǎn)城區(qū)的差異，會使全省集中采購的難度加強(qiáng)。

最后建議財政部在制定采購目錄時多考慮其在中央垂管系統(tǒng)的適應(yīng)性，尤其是服務(wù)類采購項目。此外，針對垂管系統(tǒng)點多面廣等特點，建議垂管系統(tǒng)的服務(wù)類采購與地方政府采購部門建立良性溝通，探索中央京外單位屬地化管理模式。（本版文字整理/王珅 田冬梅 邢曉丹 賈璐 戎素梅 王怡衡 張敏 孫菲  攝影/陸愷）