陳剛：政府服務(wù)是互動共創(chuàng)價值的過程

在30余年改革開放推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的前提下，中國人民基本解決了溫飽問題，在奔向“小康社會”的進(jìn)程中，人們對服務(wù)的需求越來越旺盛。政府服務(wù)作為社會公共需求品，在今天調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)、社會管理創(chuàng)新的新形勢下顯得格外重要。然而什么是服務(wù)？什么是政府服務(wù)?其范圍如何劃分? 怎樣做好服務(wù)？這些服務(wù)的基本問題需要明確解答，只有弄明白服務(wù)的本質(zhì)，才能全面認(rèn)識服務(wù)業(yè)發(fā)展的新特點和發(fā)展中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，并探索服務(wù)類政府采購工作的方式方法和模式路徑。

1. 服務(wù)是不同于農(nóng)業(yè)和工業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)

當(dāng)今的國民經(jīng)濟(jì)主要分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)3大產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是人類和土地發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的活動；工業(yè)是人類加工半成品的產(chǎn)業(yè)活動；而服務(wù)業(yè)則是人與人之間發(fā)生的社會和經(jīng)濟(jì)活動。政府提供的公共服務(wù)就是一群（個）官員和一群（個）百姓在一起共同就社會生活和經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的問題尋求答案和解決方案的過程。不同于農(nóng)業(yè)，一方是活躍的人，一方則是“死”的土地；也不同于工業(yè)，一方是人，另一方則是有固定形狀的產(chǎn)品；服務(wù)的供應(yīng)者和服務(wù)的對象都是鮮活的人。這里借用初等數(shù)學(xué)的知識來進(jìn)一步解釋服務(wù)業(yè)與工農(nóng)業(yè)之間的差別，如果說農(nóng)業(yè)和工業(yè)活動是人們分別在解一個多元（人）一次（土地或產(chǎn)品）方程的話，那么服務(wù)業(yè)則是要解一個N元（人）N次（人）方程。由此可以看到服務(wù)業(yè)的復(fù)雜性、不確定性和開放性。整個人類目前對人自身（生理和心理）的認(rèn)識過于膚淺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如對自然界現(xiàn)象的研究，從這個意義上講，服務(wù)業(yè)是人類的一個新興產(chǎn)業(yè)。

總體來看，服務(wù)業(yè)具有以下的共同特點：

1.無形性。服務(wù)以無形的方式提供。藝術(shù)家的音樂、美術(shù)、電影都是無形的；政府遵照書面的制度、法規(guī)管理人群；教育通過溝通交流傳播無形知識；醫(yī)生問診號脈沒有給病人增加任何物質(zhì)；電信提供的軟件和通信網(wǎng)絡(luò)，都沒有為服務(wù)對象——客戶創(chuàng)造任何有形的物質(zhì)產(chǎn)品，但是客戶獲取了所需要的感受（服務(wù)）。

2.即時性。不同于貨物和制造業(yè)工程，服務(wù)可以從時空上與終端客戶隔絕開來生產(chǎn)，比如iPhone產(chǎn)品是在中國昆山和東莞為遠(yuǎn)在歐美的客戶組裝而成的，波音飛機(jī)是在美國制造為全世界各地的客戶享用。而服務(wù)的生產(chǎn)和消費過程是同時進(jìn)行的，比如，人們從進(jìn)入餐館大門起就接受服務(wù)，離開后服務(wù)結(jié)束；聽音樂會也是邊演奏邊享受。

3.服務(wù)不可存儲。例如醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)生對患者病情的診斷，以及打針、吃藥的治療服務(wù)不可存留——治好或沒治好患者的疾病只是一個治療過程，無法一勞永逸，下次有病還要重復(fù)類似的服務(wù)過程。由于無法存儲，服務(wù)往往是主客之間周而復(fù)始的重復(fù)過程。

4.服務(wù)需求的動態(tài)性。網(wǎng)絡(luò)上電子商務(wù)的服務(wù)是賣家為買家不斷的需求提供合適的產(chǎn)品和服務(wù)過程——今天年輕人需要的是送情人的鉆戒，過幾個月可能就是為結(jié)婚準(zhǔn)備的婚紗和婚慶需求，再下來則可能是準(zhǔn)媽媽需要的特型衣服等等。由此可以看出，在一段時間內(nèi)服務(wù)目標(biāo)是固定和明確的，然而人類對各類服務(wù)的需求是無止境的。

5.服務(wù)是在主客雙方不斷互動中進(jìn)行的過程。由于服務(wù)的即時性，決定了服務(wù)在供應(yīng)方和消費方之間不斷互動中獲取反饋和持續(xù)改進(jìn)。聽講演、上課如此，文化藝術(shù)的演出服務(wù)也是演員和觀眾之間在鼓掌、歡呼、笑聲和喧鬧的互動中進(jìn)行。

6.服務(wù)很難在事前定價。服務(wù)的目標(biāo)是滿足客戶的感知，只有服務(wù)實施完成后才能得知的價值，事前很難定價。例如，心理咨詢是一個新興服務(wù)內(nèi)容，針對不同客戶的心理狀態(tài)，心理咨詢師提出不同的解決方案，需要客戶遵循心理咨詢師的建議自己進(jìn)行調(diào)適，這樣的服務(wù)非常難于定價，只有相對比較，或雙方協(xié)商議價。

2. 服務(wù)的目標(biāo)是人所感知的滿意度

當(dāng)今人們熱議的國民幸福感實際上就是個人衡量經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活的滿意度，不斷提升人民的滿意度就是政府服務(wù)的主要奮斗目標(biāo)。服務(wù)是滿足人類較高層次的精神和心理需求，即是滿足人們的幸福感，反映為一種感知的心理活動。關(guān)于服務(wù)需求的產(chǎn)生和由來，按照馬斯洛的理論，人類價值體系存在兩類不同的需要，一類是人類的本能，稱為低級需要和生理需要。一類是隨生物進(jìn)化而逐漸顯現(xiàn)的潛能或需要，稱為高級需要。這些需要又可以分為5種不同層次。簡單地可以分為：生理需求、安全需求、社會需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求5類，依次由較低層次到較高層次。

但在不同階段表現(xiàn)出來的各種需要的迫切程度是不同的。人最迫切的需要才是激勵人行動的主要原因和動力。在食物短缺、物質(zhì)條件貧乏的時期，人們的迫切需要就是獲取食物，不受凍，有地方居住。

低層次的需要基本得到滿足以后，它的激勵作用就會降低，其優(yōu)勢地位將不再保持下去，高層次的需要會取代它成為推動行為的主要原因。今天的中國正處于奔向小康的時期，人們不再愁吃憂暖，需求的層次在人們的無意識中上升、提高。物質(zhì)需求不再受到人們迫切地追逐，取而代之的是更加關(guān)注個人的社會地位、人際交往，文化娛樂，隨之而來的精神和心理需求大大增加，服務(wù)產(chǎn)業(yè)順應(yīng)市場而發(fā)展。這也可以認(rèn)為人民對政府服務(wù)的需求從來沒有像今天這樣的渴望。

政府服務(wù)的方方面面都涉及人民生活的質(zhì)量不斷提升。人們對社會穩(wěn)定、和平安全的環(huán)境要求就是政府治安服務(wù)的重要內(nèi)容；無論是城市居民、還是進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)、社會地位的改善又與政府社會管理的服務(wù)息息相關(guān)；食品的安全無虞、房地產(chǎn)的價格合理、交通運輸?shù)谋憬輹惩ǘ际钦疄槿嗣裆钜率匙⌒邪殃P(guān)的監(jiān)督服務(wù)；文化創(chuàng)意事業(yè)的發(fā)展是政府提高國民道德修養(yǎng)、文化水準(zhǔn)和生活質(zhì)量的重要服務(wù)指標(biāo)。總之，人民生活越富裕，需求越高漲，政府服務(wù)只有越完善越細(xì)致，才能保證人民的滿意。

3. 政府服務(wù)需減低成本,提高效率和滿意度

政府公共服務(wù)的屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平。公共服務(wù)的范圍比較廣，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的水平高低和政府建設(shè)的能力大小而定，服務(wù)基本內(nèi)容包括教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，也包括交通、通信等公共產(chǎn)品和公用設(shè)施建設(shè)，還包括解決人的生存、發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定所需要的社會就業(yè)、社會分配、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設(shè)。這些服務(wù)產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，是政府調(diào)控城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會成員之間收入差距、促進(jìn)社會公平正義、保障社會安定有序的制度性手段和機(jī)制。在現(xiàn)階段，政府服務(wù)要按照逐步提高惠及全民公共服務(wù)滿意度的要求，既要不斷增加公共服務(wù)的總量，又要用好納稅人的財政費用, 利用第三方外包專業(yè)機(jī)構(gòu)向社會提供更多更好的公共服務(wù)。

政府公共服務(wù)具有非常鮮明的專業(yè)化、知識化、高技術(shù)應(yīng)用的特點，特別是信息社會，服務(wù)業(yè)比較制造業(yè)更注重專業(yè)化的分工合作。促進(jìn)這種合作行為的方法就是將關(guān)系、社交和契約持續(xù)深化，第三方專業(yè)管理，即應(yīng)運而生的服務(wù)外包，就是當(dāng)今社會組織分工的主要形式。

4. 幾種典型的政府服務(wù)采購

1.信息技術(shù)領(lǐng)域（ITO）

隨著政府對信息化建設(shè)投入的不斷加大，信息化建設(shè)采購成為政府采購的重要部分。由于信息系統(tǒng)比較復(fù)雜，政府部門很難也沒有必要自身儲備太多的專業(yè)人員來維護(hù)，因此，將信息系統(tǒng)的維護(hù)、服務(wù)等工作外包給專業(yè)公司是政府部門現(xiàn)實的選擇。

政府部門信息技術(shù)的服務(wù)，從內(nèi)容來看主要有以下幾種：

（1）IT資源整體外包：為政府部門提供全套的IT系統(tǒng)規(guī)劃、采購、實施、運維、咨詢和培訓(xùn)等整體服務(wù)。

（2）單項IT技術(shù)外包：政府有選擇地把某些IT問題，如網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、硬件設(shè)備維護(hù)、單項軟件開發(fā)等外包給專業(yè)公司去做。

（3）維護(hù)外包：政府把已建好業(yè)務(wù)系統(tǒng)的維護(hù)服務(wù)外包出去，以享受專業(yè)技術(shù)力量的服務(wù)。

（4）除了上述這些相對傳統(tǒng)的外包內(nèi)容，電子政務(wù)外包還應(yīng)包括項目的規(guī)劃、方案設(shè)計、合作伙伴的確定、培訓(xùn)等內(nèi)容。

2.業(yè)務(wù)流程領(lǐng)域（BPO）

業(yè)務(wù)流程外包是指政府組織將基于IT技術(shù)之上的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)委托給專業(yè)服務(wù)公司，由其依照服務(wù)程度協(xié)議的請求進(jìn)行管理、經(jīng)營和維護(hù)，其中包含后勤管理外包、人力資源外包、呼叫中心服務(wù)等。

（1）政府后勤管理外包

政府后勤外包是指：為了降低政府后勤業(yè)務(wù)經(jīng)營成本、提高后勤服務(wù)效率、增強(qiáng)后勤業(yè)務(wù)專業(yè)化水平與程度、適應(yīng)政府后勤社會化改革大的方向、促使政府后勤服務(wù)更好地支撐政務(wù)工作的發(fā)展等而采用的，將原來由政府內(nèi)部組織或部門提供的后勤服務(wù)（公車管理、維修、印刷、餐飲等）交由社會專業(yè)組織，以期建立新型、高效、靈活的政府后勤保障服務(wù)體系的行為。 　　

（2）政府人力資源管理外包

我國的政府人力資源管理的內(nèi)容可以概括為:人力資源規(guī)劃,包括崗位職責(zé)分析、職位分類等;人力資源的獲取,主要指對公務(wù)員進(jìn)行錄用和配置；人力資源的維持與開發(fā)、維持包括對公務(wù)員的工資、薪酬等各方面的保證,開發(fā)主要指通過績效管理和考核, 對公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)或進(jìn)修,提高公務(wù)員的素質(zhì),進(jìn)一步發(fā)揮自身的潛能。通過第三方契約性服務(wù)外包也可以從制度設(shè)計和流程管理上增加客觀性、公正性和透明度。

（3）呼叫中心外包

設(shè)立政務(wù)呼叫中心，對解決市民關(guān)心的熱點、難點問題，提高行政效率有著不可估量的有效作用。呼叫中心能為政府部門解決的問題有：為市民提供7*24小時的咨詢解答；悉心受理市民的投訴、申請、建議；為政府機(jī)關(guān)開展有關(guān)代收、代審、代辦業(yè)務(wù)；科學(xué)分配和傳遞信息，對問題實行跟蹤督促；設(shè)置警戒提示，對工作問題處理實行閉環(huán)式管理。通過對市民提出的咨詢、投訴的情況進(jìn)行分析，按政府事先決定的等級、類別，自動生成各種匯總表格，或形成調(diào)查報告。按政府和領(lǐng)導(dǎo)的要求，提供日、周、月報表和信息分析，用數(shù)據(jù)說話，便于對比，提供決策支持。

 　　
3.知識流程領(lǐng)域（KPO）

KPO是知識流程外包的英文縮寫。KPO是為客戶需求提出的研究解決方案，工作方式主要是通過多種途徑來獲取信息，并經(jīng)過即時、綜合的分析研究，最終將成果呈現(xiàn)給客戶，作為決策的借鑒。KPO的流程可以簡單歸納為：獲取數(shù)據(jù)——進(jìn)行研究、加工——服務(wù)于客戶。KPO是知識密集型勞動，具有較高的服務(wù)價值。

（1）數(shù)據(jù)的挖掘和處理外包

隨著政府部門的信息化建設(shè)，業(yè)務(wù)系統(tǒng)日趨完善，同時有些新的問題也逐漸顯露：對于業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的分析相對滯后。業(yè)務(wù)系統(tǒng)沉淀的大量數(shù)據(jù)，是社會經(jīng)濟(jì)活動的數(shù)字化記錄，是可以重復(fù)利用的特殊非物質(zhì)財富，是我們不可缺少的決策依據(jù)，數(shù)據(jù)資源的開發(fā)應(yīng)用是政府科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要手段。尤其是海量數(shù)據(jù)的采集、積累、存儲，比如人口調(diào)查、計劃生育等需要巨大的數(shù)據(jù)庫工作，需要市場調(diào)研，需要專門的人員來處理數(shù)據(jù)。

（2）信息和數(shù)據(jù)分析外包

在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)條件下，公共政策分析、信息技術(shù)分析和數(shù)據(jù)分析的日趨成熟，在加強(qiáng)精細(xì)化科學(xué)化管理需求推動下，政府機(jī)構(gòu)越來越多注重運用技術(shù)分析手段對數(shù)據(jù)進(jìn)行深度分析，對決策進(jìn)行評估。在歐美國家，由于有重視市政研究和數(shù)據(jù)分析的傳統(tǒng)，其政府決策方案的制定或評估，多以統(tǒng)計數(shù)據(jù)和技術(shù)分析作為專業(yè)支持。政府完全可以依據(jù)技術(shù)分析進(jìn)行“理性決策”和“最優(yōu)決策”，所謂完全理性決策，就是一種崇尚專業(yè)技術(shù)咨詢的理性模式。

（3）戰(zhàn)略、政策、咨詢服務(wù)外包

在發(fā)達(dá)國家中，政府借助“外腦”的專業(yè)技術(shù)分析，借助智囊機(jī)構(gòu)的咨詢建議進(jìn)行決策，似已成為時尚。如世界著名的美國蘭德公司和日本野村綜合研究所，常常接受政府機(jī)構(gòu)的委托提供決策建議。（作者系北京服務(wù)外包企業(yè)協(xié)會首席服務(wù)學(xué)家）