【《政府采購法》頒布十周年特刊】區縣小采購 十年大蛻變

【《政府采購法》頒布十周年特刊】

區縣小采購 十年大蛻變

【引言】和順、豐南、敖漢……在我國的國家地圖上，這些鮮為人知、五花八門的區縣名字密密麻麻地點綴著祖國大地，構成了最基礎的中國力量。同樣，這些區縣也是政府采購工作最基層的“細胞”。

圖為《中國政府采購報》曾報道過的主要區縣

本報記者  戎素梅

將區縣采購簡單比作全國政府采購這座參天大樹的神經末梢或許并非那么恰切，但它卻是政府采購最基層的力量。有人說，越貼近基層，政府采購越有活力，越能體現創新的勃勃生機和惠及民生的本意。這話沒錯兒，扎根政府采購基層的土壤中，默默地為基層需求做好服務是區縣級采購樸素而執著的追求。這其中，緊扣民生和模式創新是區縣采購兩大突出特點。

如今，站在新階段的門檻上回望，我們赫然發現，跌跌撞撞走過10年，區縣采購仍以披荊斬棘之勢奮勇前行，所過之處，已成一片絢麗花海。

增長與拓展

用“摸著石頭過河”形容區縣采購的探索再合適不過了。

《政府采購法》及相關法律法規對區縣采購并未做出明確規定。加之區縣專家庫專家資源相對匱乏、供應商競爭不夠充分、市場不夠成熟、運作模式不完善等“軟肋”，區縣采購對省、市級采購模式的效仿很難達到預期效果。在相對有限的財力條件下，毫不夸張地說，它的每一點進步，都要經歷荊棘叢林中跋涉般的艱難。

然而，即使在這種極度困難的情況下，區縣采購不僅在量上實現增長,而且在范圍上也不斷拓展。

區縣政府采購規模的增長顯而易見。以河北省唐山市豐南區為例，政府采購總額從2001年的1000多萬元增長到2011年的4.78億元，為2001年采購額的47.8倍。在經濟欠發達的西部，區縣采購規模占比依然較大，2011年，新疆維吾爾自治區政府采購總規模為136.67億元，其中縣（區）級采購額約為84.50億元，占比達62%。

在規模節節攀升的同時,縣級集采機構也相繼成立,數量大增。相關數據顯示，截至2012年3月，全國區縣級政府采購中心已增設至2021個。制度建設方面的“增長”同樣令人欣喜。據不完全統計，截至目前，全國各地區、各部門制定政府采購制度辦法90591個，其中縣級51149個。

范圍的拓展不僅表現在采購目錄范圍的擴延，而且也表現在采購輻射面的加大，從縣級向鄉鎮、村級采購延伸。以河北省唐山市豐南區為例，2004年7月，該區逐步將政府采購工作由區向鄉鎮擴展。截至2012年2月底，該區鄉鎮政府采購總金額已達31490.05萬元，節約資金3244.34萬元，資金節約率達9.3%。

多樣化創新

規模小、專家少、采購人員不足，面對這些無法繞過的困難，區縣采購如何才能實現快速發展？

無疑，結合區縣自身實際，進行模式創新，不失為一個好辦法。10年來，各地不斷探索區縣政府采購運作模式，并形成了許多卓有成效的經驗。

規范是創新的基礎和前提。多年來，全國各地紛紛以制度建設規范縣級政府采購工作，在加強監管、規范操作及指導鄉鎮政府采購工作等方面頗有建樹。

各地的模式創新頗具特色。例如，浙江省安吉縣在浙江省政府采購網上隨機搜索已注冊的相關企業，邀請其參加政府采購項目實施方案；遼寧省依托沿海開發的有利時機，開創了縣級工程采購的增長極，“瓦房店模式”在全省乃至全國都被視為工程采購的樣板；張家口市橋西區靈活運用采購方式，通過電話詢價和限時現場報價，大大提高了采購效率；山西省和順縣政府采購實物供應站建設的成功探索，為小縣城政府采購的發展趟出一條新路……

此外，業內專家曾指出，區域聯動是縣（市）采購發展的大勢所趨，《中國政府采購報》也曾對此多次展開討論。建立“省級搭臺、市級唱戲、市縣上下聯動、區域橫向聯合”的運行機制，或采用橫向聯合采購模式、加強縣（市）級協作，更好地發揮規模效應，不失為縣級采購發展的可行路徑之一。目前，各地已有不同成果，其中，浙江、湖北、江蘇等地都在政府采購全省聯動或部分聯動方面取得良好效果。

采購惠民生

區縣采購的勃勃生機，自然離不開民生項目的支撐。

此前，眾多理論、實踐專家已有充分探討。由于各地經濟總體形勢的差異，全國東部、中部、西部區縣采購發展并不平衡，除廣東、浙江、江蘇等地外，大多數地區的區縣采購受財力所限，規模較小，加之省級集中采購已盡可能地將區縣采購項目納入其中，在縣級乃至鄉鎮，政府采購的規模效應實難發揮。但是，由于涉及對象最多、范圍最廣、與基層百姓接觸最密切，在造福民生方面，區縣采購的優勢是得天獨厚的。

縱觀10年來區縣采購在民生項目方面不斷拓展，農田水利基礎設施建設、農村文化服務體系建設、農業物資采購等方面均被納入政府采購范疇。從田間地頭到百姓住房，從縣容鎮貌到現代化農場、牧場，處處都有政府采購的身影。

具體說來，河北省張家口市宣化區對大學生村官人身保險、公安干警人身意外保險等實施政府采購；陜西省勉縣政府采購中心通過公開招標建起現代化養殖設施，帶領農民走上致富路；在西藏的區縣，政府采購每年都會及時幫助農民購置農機具，備戰春耕；河南省商水縣通過政府采購，為當地“葡萄農民專業合作社”購置了400噸新型組合式儲藏保鮮氣調庫；河南省博愛縣通過對農村飲水安全工程實施公開招標，有效解決了9個鄉鎮、93個行政村、近20萬農民的飲水難問題……凡此種種，不勝枚舉，縣級采購在服務民生方面堪稱功不可沒。

【專家聲音】縣級采購路在何方

本報記者  戎素梅

對于財力普遍緊張的縣級政府來說，政府采購“節流”的重要意義不言自明。同時，通過凈化市場、培育有競爭力的本地企業，也為“開源”創造了有利環境。

然而，由于我國縣級財政情況復雜，各地經濟發展不平衡，在推行縣級政府采購改革中存在諸多問題：縣級采購一般規模較小，且政府采購本身要求價格較低，難以吸引較多供應商，導致充分競爭無法實現，市場發育不成熟;《政府采購法》對縣級采購如何運作并無明確規定，縣級采購目前尚無業內普遍認的可規范性模式，始終處于摸索階段;專業人才隊伍建設滯后，專家專業范圍窄、人數少、層次低，不能全部滿足對評審專家的需求；機構設置不明、工作職責不清、政府采購管理和監督措施不到位等，制約著縣級采購的深入開展。

經過多年探索實踐，目前，全國已有2021個區縣設立了集采機構，厘清了各部門職責；部分地區打破專家庫地域和行政區劃的界限，實現了與周邊市縣甚至省級評標專家庫的資源共享；一些卓有成效的縣級政府采購操作規范及機制也已逐步形成，監管得以強化。當這些問題不再是問題后，縣級采購發展，究竟指向何處？

有專家、學者及相關部門提出，或可形成橫向或縱向的區域聯動采購模式，將難以實現規模化的零星采購集合起來，實現規模采購，如湖北、浙江等地的探索。在這一觀點上，中央財經大學教授徐煥東頗具代表性。

徐煥東分析認為，目前縣級采購有3種方式。一是市、縣聯合采購。縣級政府不單獨設立政府采購機構，縣級在統一目錄之內和超過規定數量的采購，由財政局政府采購管理部門編制采購目錄和預算計劃，委托市級（設區的市）政府采購機構統一集中采購。二是中介代理制度。在政府采購代理中介市場比較發達的地區，可不設立縣級政府采購操作機構，而將項目委托給代理機構，并付給他們采購代理費。三是長遠看來，如果能推廣政府采購職業資格制度，可直接委托政府采購資格人進行采購。

【區縣樣板】山西和順：實物供應節支增效

本報記者 孫善臣 通訊員 藥海瀟

作為國家級貧困縣,山西省和順縣的小財政卻在政府采購的“大集中”上做出了好文章。

全縣120多個行政事業單位的日常辦公用品、設備耗材、專用小型設備等600多種采購品目，一律由政府采購實物供應站集中供應。山西省和順縣結合該縣實際，9年來走出了一條政府采購實物供應的特色之路。

應需組建供應站

2003年和順縣由于采購規模分散、關系售貨普遍、流通環節多，加之運輸成本較高等因素影響，采購市場質次價高、以次充好、買少開多等現象嚴重。從價格方面來看,與附近的太原、石家莊等地相比普遍高出20%左右。

鑒于此，該縣財政局考察組先后深入北京中關村、石家莊、太原等地進行實地考察，在反復比較采購成本、采購價格的情況下，于2003年8月下旬著手組建“和順縣國庫集中支付實物供應站”。該供應站為全額事業單位，隸屬于政府采購中心。至今，實物供應站已成功運行9年。

運行保障機制完善

“國庫集中支付實物供應站的建立，是以最大限度地節約財政資金，降低行政事業單位運行成本為目的。”和順縣政府采購中心主任張賢恩告訴記者，實物供應站對全縣已納入會計集中核算的行政事業單位的日常辦公用品、設備耗材、專用小型設備等實行政府集中采購，統一供應。

據了解，財政預算、政府集中采購和會計集中核算三管齊下，是供應站正常而有效運行的有力保證。張賢恩告訴記者，供應站不是一個單獨運行的機構，而是與財政預算、政府集中采購和會計集中核算相互作用、相輔相成、整體聯動的有機結合體。

節支增效顯奇效

據統計，9年來，和順縣實物供應站已為120多個行政事業單位累計供應貨物資金達到789萬元，共節約資金 102.5萬元，節約率13％。

“政府采購實物供應站制度不僅有效地降低了行政事業運行成本，為和順縣貧困財政支出減負，而且該模式實施陽光作業，從源頭上杜絕了腐敗行為的滋生。”張賢恩認為，實物集中供應制度作為政府采購協議供貨的一種形式，有著其特殊的生長環境要求，它的實行必須與當地實際情況結合起來。像和順這種規模不大的縣級比較適合操作實物供應站模式，而對于地級市操作起來，難度則大很多。

內蒙古敖漢：創縣級工程采購新模式

本報記者 戎素梅 通訊員 邵彩紅

提及內蒙古自治區赤峰市敖漢旗的政府采購，不能不提它的工程采購。該旗將工程采購幾乎做到了極致，令其他很多區縣難以比肩。

工程采購推高采購規模

記者了解到，自2003年4月率先在赤峰市成立政府采購中心以來，該旗采購中心已累計完成采購預算17. 2億元，實際采購金額14.7億元，節約資金2.5億元，資金節約率達14.4%。

一個地形復雜、全靠植樹造林發展起來的小縣城，在政府采購工作上為何有如此大的手筆？這都是工程采購的功勞。

2006年，敖漢旗政府出臺《政府投資工程建設項目施工采購管理辦法》，正式將政府投資工程納入政府采購范圍。

截至目前，采購中心共組織實施了43棟公益性房屋建筑、15條市政道路、4座市政橋梁建設工程、孟克河新惠路段綜合整治工程和橡膠壩工程。此外，嘎查村級集體公益事業“一事一議”財政獎補項目在全旗推廣以及中小學布局調整、校舍安全等工程的成功實施，都有力地推動了該旗工程采購的發展。

創新工程采購評標方法

敖漢工程采購最值得一提的便是評標方法的創新。

從最低評標價法到經評委評審的最低價評標法，再到目前普遍采用的合理定價評審抽簽法，敖漢工程采購的透明度在不斷加強，工作效率也大為提高。

據采購中心相關負責人介紹，合理定價評審抽簽法的主要程序是：針對工程特點、施工內容和難易程度等具體細節，組織有關部門和工程造價專業人員詳細分析財政評審價，確定下浮比例，并作為合理工程造價（即中標價）；邀請專家嚴格審查投標申請文件、資質證件等，并向資格預審合格的申請人發出投標邀請書；開標后，評標委員會對投標文件進行嚴格評審，并由招標委員會對評標委員會的評審結論進行審核，確定投標文件通過審核的投標人為合格抽簽人，最終經抽簽（雙色球抽簽法或大小號抽簽法，二者擇其一）決定中標候選人。整個過程都在紀檢、財政部門現場監督下進行。

“合理定價評審抽簽法看似原始，卻比較符合基層民眾的心理追求和理解力，體現了公開、公平、公正的原則，凈化了招投標環境和秩序，收效較好。目前，在工程類采購方面，無一例因評標方法而出現的有效投訴。”該負責人頗為自豪地說道。