政府采購改革應當堅持哪些理念

編者按：《政府采購法》頒布10年以來，我國政府采購制度改革取得了巨大的成效。然而，隨著政府采購制度的快速發展，一些新的體制機制性問題也隨之而來，引起了媒體和社會的廣泛關注。如何促進政府采購的可持續發展問題成為當前及今后需要重點關注的議題。值此《政府采購法》頒布10周年之際，本報特刊發業內專家的有關思考。

【論政府采購可持續發展(一)】

政府采購改革應當堅持哪些理念

呂漢陽

《政府采購法》出臺以來，我國政府采購制度改革進入了快車道，積累了許多經驗和教訓，為今后的制度改革提供了方向和目標。堅定不移地推行政府采購制度已成為共識，10年經驗中行之有效的理念與做法更應當堅持。事實證明，應采盡采、管采分離、集中采購、信息公開和國際接軌是當前和今后一段時間我國政府采購制度改革應當堅持的理念。

堅持應采盡采

數量規模是政府采購制度不斷改革完善的基礎，政府采購的制度優勢、政策目標和綜合效益，只有建立在一定的規模之上才能得到有效發揮。因此，應當進一步強化和實現依法采購，努力將財政預算覆蓋范圍內的各類資金采購貨物、工程和服務項目納入政府采購管理范圍。要不斷擴大政府采購管理實施范圍，對列入政府采購的項目應全部依法實施政府采購，加強工程項目的政府采購管理，同時探索對國企采購、金融采購、裝備采購、援外采購、軍事采購、醫院采購、緊急采購等各類主體、各種形式涉及公共資金的采購行為納入政府采購管理，通過機制創新，拓寬政府采購管理的范圍和規模。要想擴大政府采購范圍，實現應采盡采，擴大政府采購預算的編制范圍無疑是最好的方法，細化編制的政府采購預算是政府采購的基石。實現“應編盡編”，必然要強化政府采購預算審核，確保政府集中采購目錄內或規定限額以上的采購項目全部納入預算，特別是對公用支出項目及專項支出項目，要督促部門按照政府采購目錄進行細化，提高預算編制的準確性、完整性。

堅持管采分離

管采分離是將政府采購管理職能和操作職能分離，設立專門的管理機構和集中采購機構分別履行各自的職責。這是《政府采購法》根據改革實踐作出的規定，是從現階段財政管理體制現狀出發、有利于政府采購制度改革完善和實施規范化管理的正確選擇。分工合理、各司其職的管理體制是政府采購工作順利開展的根本保障。應當堅持按照政府采購管理職能與操作職能相分離的要求，鞏固和完善“管采分離”體制，進一步完善“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制。監管部門要履行好監督管理和業務指導職責，逐步形成依法管采的工作規范，不得從事和干預具體采購交易活動；采購單位在確定采購需求、執行采購政策和合同履行中負有主要責任，要全面加強對自身及所屬單位采購活動的管理；集中采購機構要嚴格按照《政府采購法》規定組織采購活動，規范集中采購操作行為，在組織實施中不得違反國家規定收取采購代理費用和其他費用，也不得將采購單位委托的集中采購項目再委托給社會代理機構組織實施采購。要建立健全內部監督管理制度，實現采購活動不同環節之間權責明確、崗位分離。要重視和加強專業化建設，優化集中采購實施方式和內部操作程序，實現采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務良好。

堅持集中采購

集中采購與分散采購作為政府采購模式，本身并無優劣之分，只是各有其適用情形。實施集中采購有利于充分發揮規模效益、降低政府采購活動的監督成本，有利于形成公平的競爭環境，有利于發揮政府采購的政策功能，但靈活性不足。而分散采購方式缺乏制度約束和監督機制，采購的隨意性大，采購行為透明度低，難以形成規模效益，更易滋生腐敗。西方國家的政府采購制度發展也經歷過三大階段：以分散采購為主、無管理的自由放任階段；以集中采購為主的階段；集中與分散相結合、既講效率也講公平的階段。美國上世紀70年代開始實施《聯邦采購松散化法案》，改變了之前一百年形成的集中采購為主階段，而是注重采購的效率和靈活性發揮。我國的政府采購法律規定，政府采購實行集中采購與分散采購相結合的采購模式，其中集中采購模式是政府采購的主要方式，并發揮著極為重要的作用。但是隨著市場和采購規模的發展，現有的政府集中采購機構在開展采購工作、履行法定職能中暴露出不足之處，并因此導致了一些采購爭議，甚至有些部門和同志認為應當加強部門集中采購和分散采購，淡化大集中采購模式。事實上，我國目前的集中程度遠遠不夠，現階段應該仍然強調以集中采購為主的政府采購模式。一旦政府集中采購機構和其代理的項目范圍慢慢萎縮，有可能重回以前的各部門分散采購的老路，而不是到達發達國家制度規范之后的“集中與分散相結合”的階段。筆者認為，我國政府采購要達到集中與分散相結合的階段至少還需要幾十年，在此之前，我們必須仍然堅持以集中采購為主，推進政府采購制度的完善和透明。

堅持國際接軌

我國于2007年啟動加入WTO政府采購協議談判，并于2011年11月30日提交了第三份出價清單，將北京、天津、上海、江蘇和浙江5個省市納入了開放范圍。這是我國啟動GPA談判以來首次開放地方政府采購市場，是我國政府采購市場國際開放的重大突破和進展。無論是談判的節奏還是談判的深度，都可以看出，我國加入GPA的談判正在進入關鍵階段。國際開放是推動我國政府采購制度改革和完善的重要工具。從我國推動政府采購制度改革以及制定《政府采購法》以來，我國的政府采購制度建設一直注重借鑒國際先進經驗。隨著我國加入GPA壓力日益增大，政府采購制度與國際接軌的要求更加凸顯。GPA締約方對我國政府采購法律制度提出以下問題：我國《政府采購法》與《招標投標法》兩法并存，應當合并；涉及政府采購扶持自主創新的政策涉嫌歧視，應當撤銷；我國政府采購的救濟機制缺乏獨立性；我國地方的政府采購政策不夠透明；政府采購法律對于國有企業采購的適用問題等。目前，對于政府采購扶持自主創新的政策已經廢止，其他問題仍然處于研究和談判之中。可見，國際開放對國內制度提出了新要求，國內政府采購改革要結合GPA談判進行通盤的制度設計，必須堅持國際視野推動國內制度改革。對目前已經出臺的涉及政府采購以及外貿的一些法律法規，應做合規性審查、研究，做好將來的應對預案；對目前正在研究、準備出臺的法律，應作合規性分析；對計劃未來要出臺的法律作預先的計劃和安排，為一旦加入GPA后更好地保護國家的利益和安全未雨綢繆。

堅持信息公開

公開透明是治理腐敗的一劑良藥。政府采購市場之所以被稱為“陽光下的采購”，就是因為其對信息公開的高度重視，GPA也將信息公開透明作為政府采購國際市場開放的重要原則。《政府采購法》頒布實施以來，我國在信息公開方面取得了很大成效，各地絕大多數的招標公告和中標公告都能做到及時公開，而且不少地方都推出了信息公開的管理辦法，對招標公告、資格預審公告、信息更正公告、中標公告等都做到了及時發布。政府采購信息公開制度是我國政府信息公開工作的先行者，極大地提升了政府形象，推動了其他政府工作信息公開制度的建設，其意義不僅局限于政府采購領域，而是擴展到了整個行政體制改革和政府職能轉變之中。今后，要加大政府采購信息公開的力度，擴充信息公開的范圍和內容，注重信息公開的響應時間；要注重信息公開的實際效果，加強信息的交流和溝通，對供應商的合理信息需求給予及時、全面的回應；要加強政府采購信息公開的社會監督，吸引利益相關方和第三方等社會力量參與監督，彌補監管部門監管力度不足的情況，真正將政府采購置于陽光下運行。這樣既能夠保證納稅人的知情權，保證采購的公平公正，又降低引發投訴的可能性。

（作者系國家信息中心助理研究員、博士后）