非招標(biāo)方式審批權(quán)能下放給縣級(jí)嗎？

非招標(biāo)方式審批權(quán)能下放給縣級(jí)嗎？

■ 朱中一

《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第四條第三款規(guī)定，財(cái)政預(yù)算實(shí)行省直接管理縣財(cái)政改革的地區(qū)，縣級(jí)人民政府財(cái)政部門可以根據(jù)需要并報(bào)經(jīng)省級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，行使本條第一款、第二款規(guī)定的職權(quán)（即采購(gòu)方式審批權(quán)）。那么，做出該條款規(guī)定的目的用意何在？是否妥當(dāng)？筆者談一些自己的理解和看法。

《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定存漏洞

《政府采購(gòu)法》第二十七條對(duì)非公開招標(biāo)采購(gòu)方式的審批權(quán)進(jìn)行了分配，將審批權(quán)集中于設(shè)區(qū)的市以上的財(cái)政部門，縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的財(cái)政部門則沒(méi)有審批權(quán)，將縣、區(qū)政府采購(gòu)活動(dòng)中的審批權(quán)上移給設(shè)區(qū)的市一級(jí)或者省一級(jí)財(cái)政部門。

筆者認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》對(duì)采購(gòu)方式審批權(quán)上移的規(guī)定，在理論上和實(shí)踐中都存在一定的問(wèn)題。

首先，縣、區(qū)財(cái)政部門沒(méi)有審批權(quán)不符合一級(jí)采購(gòu)、一級(jí)監(jiān)管的基本制度。我國(guó)各級(jí)政府分別擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政系統(tǒng)，實(shí)行一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)國(guó)庫(kù)的財(cái)政基本制度。在此基礎(chǔ)之上，政府采購(gòu)監(jiān)管權(quán)實(shí)行一級(jí)采購(gòu)、一級(jí)監(jiān)管的模式也就順理成章。《政府采購(gòu)法》第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”這與我國(guó)的預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)制度很好地銜接了起來(lái)。而采購(gòu)方式審批權(quán)上移卻違反了這種一級(jí)采購(gòu)、一級(jí)監(jiān)管的模式。

其次，采購(gòu)方式審批權(quán)上移在實(shí)踐中易導(dǎo)致審批流于形式。一級(jí)政府、一級(jí)采購(gòu)的基本模式使得縣、區(qū)政府采購(gòu)活動(dòng)對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門來(lái)說(shuō)是“陌生”的，在信息獲得上存在著極大的障礙。不了解情況，但又被賦予重要的職責(zé)，這使得上級(jí)財(cái)政部門對(duì)于采購(gòu)方式審批頗感棘手。于是，上級(jí)財(cái)政部門要求縣、區(qū)財(cái)政部門先就采購(gòu)方式變更提出意見再報(bào)送上級(jí)財(cái)政部門審核，成了常見做法。

《辦法》含條件限制

對(duì)于《辦法》第四條第三款的規(guī)定，從字面解釋來(lái)看，省級(jí)人民政府財(cái)政部門的批準(zhǔn)是抽象性批準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)是一種直接的授權(quán)行為，其法律后果是將采購(gòu)方式審批權(quán)授予縣級(jí)人民政府財(cái)政部門。無(wú)疑，這種采購(gòu)方式審批權(quán)的下放，符合一級(jí)采購(gòu)、一級(jí)監(jiān)管、一級(jí)審批的制度構(gòu)想。

不過(guò)，《辦法》對(duì)采購(gòu)方式審批權(quán)的下放，并不徹底。該款規(guī)定有兩個(gè)限制條件：（1）主體性限制——只有實(shí)行省管縣的縣（市）才可以擁有采購(gòu)方式審批權(quán)；（2）程序性限制——經(jīng)過(guò)省級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)。根據(jù)這兩個(gè)限制性條件，未獲得省政府財(cái)政部門批準(zhǔn)的縣級(jí)人民政府財(cái)政部門仍無(wú)采購(gòu)方式審批權(quán)；市轄區(qū)財(cái)政部門仍不可能擁有采購(gòu)方式審批權(quán)；未實(shí)行省管縣的縣（市）財(cái)政部門仍不可能擁有采購(gòu)方式審批權(quán)。

盡管《辦法》對(duì)采購(gòu)方式審批權(quán)的下放具有一定的合理性，但通過(guò)《辦法》的規(guī)定來(lái)進(jìn)行權(quán)力調(diào)整，存在嚴(yán)重的合法性問(wèn)題。

首先，《政府采購(gòu)法》第二十七條的規(guī)定中，擁有采購(gòu)方式審批權(quán)的主體范圍是很明確的，不包括縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門。職權(quán)法定是依法行政的基本內(nèi)容之一。法律條文規(guī)定的合理性可以爭(zhēng)論，但其效力不容突破。作為《政府采購(gòu)法》的下位法，《辦法》將采購(gòu)方式審批權(quán)有限制地授予縣級(jí)財(cái)政部門，違反了基本的合法性原則。

其次，省級(jí)人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)行為的法律性質(zhì)不明，并且存在合法性問(wèn)題。將上級(jí)行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)轉(zhuǎn)移至下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使，通常有法律、法規(guī)授權(quán)和行政委托兩種途徑。按照《辦法》第四條第三款規(guī)定的表述，采購(gòu)方式審批權(quán)實(shí)際轉(zhuǎn)移給縣級(jí)財(cái)政部門。如果把縣級(jí)財(cái)政部門理解為法律、法規(guī)授權(quán)組織，則存在一個(gè)固有缺陷，即《辦法》不是法律、法規(guī)，不能授權(quán)。如果根據(jù)該款規(guī)定的省級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)程序，將采購(gòu)方式審批權(quán)下放理解為行政委托行為，也存在合法性漏洞，即省級(jí)財(cái)政部門的行政委托沒(méi)有法律依據(jù)和法定程序。

最后，由于縣級(jí)財(cái)政部門行使采購(gòu)方式審批權(quán)違反合法性原則，如付諸實(shí)踐，必將導(dǎo)致大量的縣級(jí)財(cái)政部門作出的審批行為缺乏法律依據(jù)。無(wú)論是行政復(fù)議，還是行政訴訟，規(guī)章能否作為具體行政行為合法的依據(jù)，前提是規(guī)章本身能通過(guò)合法性審查。如果規(guī)章的規(guī)定本身不合法，那么依據(jù)規(guī)章作出的具體行政行為都是不合法的。

（作者單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院）