公共資源交易平臺是集采機構(gòu)的理想歸宿嗎

公共資源交易平臺是集采機構(gòu)的理想歸宿嗎

本期嘉賓：

安徽省財政廳政府采購處處長  宋寶泉

中國人民大學公共管理學院副教授  王叢虎

國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長  羌建新

主持人：本報記者  戎素梅

近年來，部分省市出現(xiàn)了一種趨勢，即將政府采購、工程建設(shè)項目、土地使用權(quán)出讓和產(chǎn)權(quán)交易等涉及公共資源交易的活動集中到一個平臺——公共資源交易平臺（簡稱“四合一”平臺）來操作。這種模式出現(xiàn)后，政府采購監(jiān)管職能變化、集采機構(gòu)的定位和走向問題成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的話題。那么，建立“四合一”平臺模式是否是一種合理的選擇？政府采購是否應(yīng)并入“四合一”平臺？本期圓桌論壇特邀請業(yè)內(nèi)理論研究者和實踐者共同探討。

◎“四合一”是否具有合理性

主持人：各位嘉賓好。近年來出現(xiàn)的“四合一”平臺模式，涉及將政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓等公共資源交易活動集中在統(tǒng)一操作平臺上進行。您認為，將多種交易活動強制并入同一個“有形市場”，是否具有一定的科學性和合理性？

王叢虎：當前在世界范圍內(nèi)新公共管理所造成的碎片化、分散化已經(jīng)被理論界和實際部門所詬病。自上個世紀90年以來，“無縫隙政府”和“整體政府”已經(jīng)成為發(fā)達國家政府改革的潮流。我國政府在提出服務(wù)型政府之后，積極探索并開始了大部制改革。公共資源交易平臺的設(shè)立實際就是地方政府回應(yīng)國際社會改革潮流和大部制改革精神的必然趨勢。

歷史潮流是“合久必分，分久必合”。公共資源交易分散在各個不同部門，實際證明有著諸多弊端，尤其對腐敗治理和透明度實施不利。為此，通過整理各類資源，集中優(yōu)勢力量來重構(gòu)公共資源交易市場，從目前來看顯然利大于弊。但難題在于如何解決這種模式與現(xiàn)有體制和法制的沖突、如何協(xié)調(diào)政府各部門的利益沖突。

羌建新：公共資源交易平臺的誕生和推行有其內(nèi)在邏輯。從本質(zhì)上講，盡管政府采購、建設(shè)工程招投標、產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)買賣等交易形式、特征、要求各有不同，但存在許多共性，即都屬于公共市場的交易行為，都需要遵循公共市場交易的基本規(guī)律、原則和規(guī)范。因此，理論上來說，將多種交易活動強制納入有形市場，有一定的科學性和合理性。

但是，理論上的科學性和合理性，并不自動等同于現(xiàn)實的科學性和合理性。如果平臺是遵循公共市場交易內(nèi)在規(guī)律、根據(jù)公共市場交易發(fā)展的內(nèi)在要求科學設(shè)計的，那就可以充分發(fā)揮平臺的整合優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)，收獲1加1大于2的效果，同時也有利于對公共資源交易活動的效能監(jiān)管。

而如果并未遵循公共市場交易內(nèi)在規(guī)律和公共市場交易發(fā)展的內(nèi)在要求，只是簡單地將各種分散的交易平臺“拼接”、“粘貼”在一起，那么，非但不能提高交易效率，甚至還可能帶來更高的協(xié)調(diào)成本，也有可能割裂與原有的分散交易平臺相適應(yīng)的監(jiān)管模式，削弱對公共資源交易活動的效能監(jiān)管。

宋寶泉：每個人站的角度不同，看法可能并不一致。我不太認同“四合一”平臺模式具有科學性和合理性。

在實際操作中，平臺的“利”體現(xiàn)在何處？恐怕只能說把所有涉及公共資源的交易都集中到一個有形市場，且實現(xiàn)了集中監(jiān)管，表面上看，既轟轟烈烈，又有條不紊，容易讓人感到取得了成效。但其“弊”是顯而易見的。一是與相關(guān)法律法規(guī)不符，不利于依法行政。政府采購、建設(shè)工程、拍賣、產(chǎn)權(quán)及股權(quán)交易，都有各自適用的法律法規(guī)，如《政府采購法》、《招標投標法》、《拍賣法》、《公司法》、《證券法》等，集中設(shè)立新的機構(gòu)，并賦予其監(jiān)管權(quán)，明顯與有關(guān)法律相悖。二是增加了交易環(huán)節(jié)和監(jiān)管機構(gòu)，影響工作效率。公共資源交易平臺實際上只是一個“平臺”，操作時要求各類代理機構(gòu)進駐其中，但各類代理機構(gòu)在設(shè)立時都有自己的營業(yè)場所，用新設(shè)立的機構(gòu)來統(tǒng)一監(jiān)管各類交易活動，實際上只能起到“二傳手”的作用，因為相關(guān)的行業(yè)主管行政機關(guān)仍無法推脫其法定監(jiān)管職責。

◎政府采購監(jiān)管受到哪些影響

主持人：我們對公共資源交易平臺的運行模式進行了調(diào)研，目前，一些地區(qū)建立了“公共資源交易委員會+公共資源交易委員會辦公室+公共資源交易中心”（簡稱“一委一辦一中心”）的組織架構(gòu)，公共資源交易委員會及其下設(shè)的辦公室行使對政府采購、工程建設(shè)等交易活動的集中監(jiān)管職能。那么，這種模式會對政府采購的監(jiān)管帶來怎樣的影響？

宋寶泉：政府采購改革是財政改革的重要內(nèi)容，是財政資金管理的延伸，存在財政性資金安全運行的全生命周期問題，屬于財政體制范疇內(nèi)問題，不應(yīng)納入公共資源交易體制改革的范疇。

在公共資源交易平臺建設(shè)過程，個別地方政府發(fā)文“劃轉(zhuǎn)”監(jiān)管職能，與法律的沖突是明顯的。

首先，剝奪或削弱財政部門的監(jiān)管權(quán)，與《政府采購法》相悖。根據(jù)《政府采購法》第13條規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。賦予“一委一辦”對政府采購行為實施監(jiān)管權(quán)，將直接導(dǎo)致處理違規(guī)當事人時找不到依據(jù)、缺乏處置主體、供應(yīng)商投訴受理與處置部門不對應(yīng)的問題，影響效率。

其次，雙重監(jiān)管導(dǎo)致職責不清。有些地方規(guī)定財政部門和“一委一辦”均具有監(jiān)管權(quán)，這在實際操作中極有可能引發(fā)監(jiān)管“越位”與“缺位”現(xiàn)象。此外，由于“一辦”屬于事業(yè)單位，由其協(xié)調(diào)各執(zhí)法部門，缺乏法律依據(jù)，難以發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，面臨較大的行政風險。對此，必須堅持依法行政，要么呼吁修改現(xiàn)行法律法規(guī)，要么認真學習、嚴格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)。我個人不贊成這種綜合監(jiān)管模式。

羌建新：根據(jù)公共資源交易的性質(zhì)，各種類型的公共資源交易都屬于公共財政的范疇，都應(yīng)該納入統(tǒng)一的公共財政管理框架之中。但是，在現(xiàn)行的公共資源交易平臺制度設(shè)計下，各種形式的公共資源交易沒有納入統(tǒng)一的公共財政管理框架，由此割裂了公共資源交易與公共財政之間的內(nèi)在聯(lián)系。

◎集采機構(gòu)是否應(yīng)并入統(tǒng)一平臺

主持人：在部分地區(qū)“四合一”平臺模式實施范圍不斷擴大的背景下，集采機構(gòu)的未來發(fā)展也成為業(yè)內(nèi)較為關(guān)注的問題之一。各位嘉賓如何看待將集采機構(gòu)并入統(tǒng)一平臺的問題？

王叢虎：我曾做過相關(guān)調(diào)查和訪談，發(fā)現(xiàn)成立公共資源交易中心的地方，對于集采機構(gòu)而言，不但沒有減少職能和人員編制，反而提高了其地位、增加了編制，有些集采機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)也獲得了提升。就實際利益而言，集采機構(gòu)是獲利者。

只要實踐能夠證明，公共資源交易組織的變革能夠帶來原來集采機構(gòu)所不能產(chǎn)生的效果和效能，便于實現(xiàn)公共資源交易的目標，那么即使這種模式在短期內(nèi)與相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，也要在實踐變革中推行，并不斷地修訂完善法律法規(guī)。

我認為，在目前的情況下，公共資源交易平臺是相對較好的選擇。在由分散到集中的漸進過程中，公共資源交易活動的集成是必然選擇，下一步就是整合，既包括組織、技術(shù)的整合，也有機制和法律制度的整合。

宋寶泉：集采機構(gòu)的定位必須回歸到《政府采購法》上來，要依法由各級政府設(shè)立，保持非營利性，依法履責，其屬性為本級政府集中采購項目的組織執(zhí)行機構(gòu)，而非市場化的代理機構(gòu)。集采機構(gòu)的發(fā)展方向應(yīng)該是采購手段電子化、采購人員職業(yè)化。

目前部分地區(qū)將政府采購、土地招拍掛、產(chǎn)權(quán)股權(quán)交易等納入一個平臺的做法，是對現(xiàn)有法律制度的突破，只能根據(jù)授權(quán)開展試點，不宜由地方自行創(chuàng)新，更不宜迅速推廣。

羌建新：從長遠來看，我認為，應(yīng)從公共財政管理的角度來進行公共資源交易平臺的制度設(shè)計，建立財政部門主管、其他政府部門按照職責分工承擔行業(yè)監(jiān)管的公共資源交易平臺。從這個意義上說，公共資源交易平臺需要更加科學的頂層設(shè)計。從實現(xiàn)的路徑上來看，應(yīng)以集采機構(gòu)為基礎(chǔ)或由集采機構(gòu)主導(dǎo)來建立公共資源交易平臺這一“大集采機構(gòu)”，即應(yīng)以現(xiàn)行的集采機構(gòu)管理模式來管理公共資源交易平臺，從而將各種類型的公共資源交易逐步納入財政部門的監(jiān)管之下，為公共資源交易收支納入統(tǒng)一的國庫支付制度、全口徑預(yù)算管理制度創(chuàng)造良好的條件，提高公共財政的科學性、完整性、規(guī)范性和權(quán)威性。

主持人：感謝各位嘉賓的精彩發(fā)言。