樓繼偉任第十一任財(cái)政部部長

樓繼偉任第十一任財(cái)政部部長

 

國家主席習(xí)近平３月１６日簽署第二號主席令，根據(jù)中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第一次會議的決定，任命樓繼偉為財(cái)政部部長。

（據(jù)新華社）

編者按：

在樓繼偉擔(dān)任財(cái)政部副部長的9年間（1998年-2007年），他分管過政府采購工作，領(lǐng)導(dǎo)、推動并見證了我國政府采購制度從無到有、由小到大的發(fā)展歷程。在擔(dān)任中國投資有限責(zé)任公司董事長期間，他對我國政府采購制度發(fā)展一如既往地給予了關(guān)注。

溫故而知新。本期摘發(fā)了本報(bào)及《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》曾刊發(fā)的樓繼偉關(guān)于政府采購工作的重要觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)對于做好當(dāng)前及今后的政府采購工作具有重要的指導(dǎo)意義。敬請關(guān)注。

 

關(guān)鍵詞

大幕拉開

不僅僅是制定一部《政府采購法》

（摘自2000年12月5日 《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》）

推行政府采購制度是建立我國公共財(cái)政體系管理的一個重要的組成部分。隨著公共財(cái)政體制框架的建立，政府采購工作已于1996年首先在上海進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過幾年的試點(diǎn)、嘗試，目前我國政府采購工作正由初創(chuàng)階段迅速轉(zhuǎn)向全面推行階段。

在我國，政府采購還是一件新生事物，起步較晚，但發(fā)展速度較快，相信明年，我國政府采購工作將會跨上一個新的臺階。日前，記者就大家關(guān)心的問題，如目前我國政府采購工作的現(xiàn)狀以及今后我國政府采購工作的重點(diǎn)等獨(dú)家采訪了財(cái)政部主管政府采購工作的樓繼偉副部長。

記者：目前，我國政府采購工作已不同程度在全國開展，您能否給大家介紹一下目前我國政府采購工作的現(xiàn)狀？

樓繼偉：盡管政府采購對我國而言是件新事物，起步較晚，但發(fā)展較快。1998年，我國實(shí)行公開競爭采購方式的采購規(guī)模約為31億元，1999年則擴(kuò)大到約130億元。

可以這么說，目前，我國政府采購工作正由試點(diǎn)階段迅速轉(zhuǎn)向全面推行階段。這主要體現(xiàn)在以下3個方面：

一是政府采購的原則框架已基本形成。根據(jù)《預(yù)算法》的有關(guān)原則規(guī)定，財(cái)政部在1999年以來先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購品目分類表》、《政府采購信息公告管理暫行辦法》、《政府采購運(yùn)行規(guī)程暫行規(guī)定》等一系列規(guī)章制度。這些制度、辦法的出臺，標(biāo)志著我國政府采購工作的原則框架已基本形成。

二是地方政府采購工作已全面開展。目前，地方財(cái)政部門在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)財(cái)政部頒布的有關(guān)規(guī)定，普遍加大政府采購的力度。全國已有30多個地區(qū)在財(cái)政部門內(nèi)建立了政府采購專門機(jī)構(gòu)，在地方36個地區(qū)中，已有23個地區(qū)頒布了政府采購地方性法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至1999年底，全國各地共簽訂采購合同13000多份（1998年為2000份），采購規(guī)模約110.35億元（1998年約為31億元），共節(jié)約資金14.37億元，平均資金節(jié)約率為13.02%。政府采購的范圍也由單純的貨物類擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類。

三是中央國家機(jī)關(guān)的政府采購工作逐步展開。1998年機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示精神，組織成立了專門機(jī)構(gòu)。1999年，中央國家機(jī)關(guān)的政府采購規(guī)模約為20億元。

記者：請您談?wù)勎覈七x政府采購制度的經(jīng)濟(jì)意義和社會意義。

樓繼偉：改革傳統(tǒng)的采購方式，建立政府采購制度的重大意義有：

一是加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金的使用效益。實(shí)際上，實(shí)行政府采購制度，財(cái)政部門對財(cái)政支出的管理發(fā)生了明顯的變化：即從分配環(huán)節(jié)延伸到使用環(huán)節(jié)，從資金管理延伸到實(shí)物管理，最終將財(cái)政監(jiān)督置于全過程，大大提高了財(cái)政資金的使用效率。

二是提高采購活動的透明度，更好促進(jìn)廉政建設(shè)，建立政府采購制度，本著公開、公平、公正的原則，整個采購是“陽光下的采購”，它廣泛接受財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法、審計(jì)等部門以及供應(yīng)商、新聞媒體的監(jiān)督，它有效地抑制了采購活動中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)行政府采購制度，可以說是從源頭上治理腐敗的重要措施。

三是發(fā)揮政府采購的宏觀調(diào)控作用。實(shí)行政府采購制度，政府變成一個單一的消費(fèi)者，通過采購可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，充分發(fā)揮導(dǎo)向作用和政策意圖。

四是適應(yīng)我國政府采購市場開放的要求。建立政府采購制度下我國對外開放的必然要求。中國政府承諾最遲于2020年開放政府采購市場，隨著加入WTO，這個日程將提前。

記者：盡管這些年政府采購工作在各地發(fā)展很快，成效顯著，但同時(shí)也存在著一些問題。

樓繼偉：是的，目前，我國政府采購工作主要存在以下問題：

一是政府采購的規(guī)模小、范圍窄。國際上，一個國家政府采購的規(guī)模一般為GDP的10%以上，占財(cái)政支出的30%左右。目前，我國政府采購的規(guī)模明顯偏小，1999年我國地方政府的采購規(guī)模僅為110億元左右，中央尚不足20億元，占全國財(cái)政支出的比重為l%。目前我國政府采購的范圍也僅涉及有限的幾個品目。這說明目前我國實(shí)施政府采購工作僅僅是初步的，大量的采購行為還得不到規(guī)范。二是政府采購隊(duì)伍的專業(yè)化人才匱乏。三是缺乏統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)程。四是政府采購工作計(jì)劃性不強(qiáng)。

記者：目前，制約我國政府采購工作進(jìn)一步開展的原因是什么？

樓繼偉：這主要有三方面的原因：一是法制不健全，約束力不夠。目前，我國還沒有頒布政府采購的相關(guān)法律，只有部門規(guī)章，約束力不強(qiáng)；二是觀念問題。政府采購涉及既得利益的調(diào)整，一些部門及行業(yè)存在抵制情緒：三是改革不配套。我國公共財(cái)政支出管理改革——實(shí)行部門預(yù)算、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度這3項(xiàng)改革是相輔相成的。細(xì)化預(yù)算編制是工作的前提，建立國庫集中收付制度是推動政府采購工作的保障。目前，財(cái)政部正在積極實(shí)施前兩項(xiàng)改革工作。由于這些改革還有一個過程，當(dāng)前采購項(xiàng)目不明確，制約了政府采購的規(guī)模和范圍。國庫集中收付制度還未實(shí)施，削弱了推行政府采購制度的力度。此外，一些部門和行業(yè)制定的達(dá)標(biāo)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，并指定品牌和供應(yīng)商，這些規(guī)定都影響到某些系統(tǒng)內(nèi)政府采購工作的開展。

記者：今年，為進(jìn)一步開展政府采購工作，財(cái)政部將重點(diǎn)抓好哪些方面的工作？

樓繼偉：今年，為進(jìn)一步開展政府采購工作，將重點(diǎn)抓好以下4方面的工作：

一是加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，依法規(guī)范政府采購工作。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，政府采購的立法工作不僅僅是制定一個暫行辦法或一部《政府采購法》，更重要的是要加快制定包括改府采購合同的特殊條款、政府采購標(biāo)準(zhǔn)范本、供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政府采購市場資格、采購人員行為準(zhǔn)則、政府采購行政投訴的受理程序等在內(nèi)的一系列涉及政府采購的法制法規(guī)，形成一個完備的法律法規(guī)體系。

二是逐步實(shí)現(xiàn)政府采購的預(yù)算管理和國庫集中支付。這兩項(xiàng)工作是開展政府采購工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。明年，力爭使所有政府采購活動都納入預(yù)算，同時(shí)，有條件的地區(qū)，政府采購資金均要實(shí)行國庫集中支付。

三是研究開發(fā)政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。這包括3個方面：一是信息窗，二是采購服務(wù)庫，三是電子商務(wù)。全國政府采購網(wǎng)絡(luò)的建成，將大大節(jié)約采購資金，提高采購效果，并為建立全國政府采購大市場創(chuàng)造條件。

四是建立、規(guī)范政府采購信息統(tǒng)計(jì)和信息公告制度。統(tǒng)計(jì)是推進(jìn)政府采購制度的基礎(chǔ)性工作，是分析和決策的重要依據(jù)。為落實(shí)政府采購公開、公平、公正原則，針對目前存在的政府采購公告發(fā)布、中標(biāo)結(jié)果公布以及政府采購政策制度的公示等信息發(fā)布系統(tǒng)不健全的問題，我們將制定下發(fā)《政府采購信息公告管理辦法》，并確定《中華人民共和國財(cái)政部文告》和《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》為信息公告指定媒體，以統(tǒng)一、規(guī)范政府采購信息的發(fā)布工作。

（本報(bào)記者顏曉巖采寫）  

 

關(guān)鍵詞

不是孤軍奮戰(zhàn)

離開其他3項(xiàng)改革，政府采購就沒有執(zhí)行力

（摘自2008年11月26日 《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》）

改革開放30年，其間我國政府采購制度也走過了10年的歷程。回首這10年，有一個人是絕對不能不提及的，他就是樓繼偉。

作為20余年我國財(cái)稅改革的親歷者與重要參與者，樓繼偉見證了我國政府采購制度從無到有、由小到大的發(fā)展歷程。在其擔(dān)任財(cái)政部副部長主管政府采購工作期間，誕生了中國政府采購的諸多第一：第一部全國性部門規(guī)章《政府采購管理暫行辦法》，第一部法律《中華人民共和國政府采購法》,第一部理論著作《政府采購》，等等。

樓繼偉是受人敬重的專家型官員，計(jì)劃采訪樓繼偉已久。8月中旬的一個下午，記者終于如愿獲準(zhǔn)前往北京新保利大廈19層的中國投資有限責(zé)任公司董事長辦公室進(jìn)行采訪。采訪前，為了能順利完成采訪，我們很認(rèn)真地“備課”，準(zhǔn)備了許多問題，也構(gòu)想了行文。

而最終我們覺得只有原汁原味地再現(xiàn)我們的采訪過程，才能讓讀者更準(zhǔn)確地感受到我國政府采購制度走過的10年間，作為當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)者，樓繼偉的所思所想和他親歷了什么。

財(cái)政部門開始抓自己該抓的事情了

《政府采購》周刊：隨著改革開放的深入，我國政府采購制度這10年的發(fā)展歷程，可以用裂變來形容：采購規(guī)模從1998年31億元激增到2007年4000多億元；采購范圍也從最初的筆墨紙張、汽車電腦拓展到了工程建設(shè)、會議服務(wù)、良種采購等；采購目標(biāo)從簡單的節(jié)約資金變成落實(shí)政策功能。您能否回顧一下當(dāng)時(shí)起步階段的情況？

樓繼偉：我調(diào)任財(cái)政部，在時(shí)任部長項(xiàng)懷誠的率領(lǐng)下，財(cái)政部開始了預(yù)算支出管理改革。

我到財(cái)政部之前，部里已經(jīng)做了大量基礎(chǔ)工作，比如在理論和操作方法方面已開始準(zhǔn)備，在中央和地方一些單位試編“零基預(yù)算”。大概是在1998年的5、6月份，我到任后第一次參加全國財(cái)政廳局長協(xié)調(diào)會。當(dāng)時(shí)在會上就明確提出，要把預(yù)算管理改革作為今后的一個工作重點(diǎn)，并明確了單一賬戶(現(xiàn)在叫國庫集中支付)、部門預(yù)算、政府采購和收支兩條線這樣幾項(xiàng)改革內(nèi)容。廳局長們聽了都很振奮地說：“財(cái)政部真正開始抓自己該抓的事情了！”大家都知道，一直以來，財(cái)政改革主要是財(cái)政管理體制即中央與地方財(cái)政關(guān)系方面的改革，往往與稅制改革結(jié)合在一起，這些改革是財(cái)政改革的重要方面。但無論如何，預(yù)算管理是各級財(cái)政部門的中心工作，預(yù)算管理改革中的預(yù)算收入管理和預(yù)算支出管理才是真正意義上完全屬于財(cái)政部門應(yīng)該管好和做好的事情。

由于預(yù)算管理改革中的4項(xiàng)改革內(nèi)容是統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合進(jìn)行的，這樣一來，啟動政府采購改革就是順理成章的事情。

《政府采購》周刊：那么，預(yù)算管理改革的啟動背景又是什么呢？

樓繼偉：改革以前，我國是按功能編預(yù)算，管理比較粗放，財(cái)政部沒有一個人知道某一個部委到底有多少錢——如果這個單位有大學(xué)，這部分的錢是教科文司撥的，基建方面的經(jīng)費(fèi)是由經(jīng)建司撥付，其他日常經(jīng)費(fèi)是國管局撥的。

在這4項(xiàng)改革啟動以前，財(cái)政一般重收不重支。這4項(xiàng)改革的啟動，可以說是從根本上對以往的財(cái)政職能進(jìn)行了革命。這是因?yàn)椋鄬τ谝郧扒袎K支出的方式，現(xiàn)在財(cái)政部門對各個部門編制預(yù)算進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對用于購買性支出實(shí)施政府采購制度，采用國庫集中支付的方式嚴(yán)把支出關(guān)以及收支兩條線。這些都是全新的概念，是財(cái)政管理的延伸，管理到各個部門。

最早觸摸政府采購是在國外住店

《政府采購》周刊：有人說，與其他3項(xiàng)改革相比，政府采購是一個相對陌生的概念，您當(dāng)時(shí)有這種感覺嗎？

樓繼偉：在主管政府采購工作之前，我曾經(jīng)在國外接觸過政府采購。1988年我當(dāng)時(shí)在國務(wù)院辦公廳工作，有一次出國是對方支付差旅費(fèi)，入住的旅館和機(jī)票都是打折的。當(dāng)時(shí)我很好奇，一問才知道是政府采購的折扣。

《政府采購》周刊：也就是說，您最初接觸政府采購并不是管政府采購，而是10年前就享受到政府采購的優(yōu)越性了。

樓繼偉：是的。

4大因素讓政府采購得以全面推廣

《政府采購》周刊：那么，我國政府采購制度又是在什么樣的情況下全面推廣的呢？

樓繼偉：政府采購制度之所以能在1999年全面推開，主要有以下幾點(diǎn)原因：

一是法律方面的支持。1999年4月，財(cái)政部出臺了《政府采購管理暫行辦法》，這是我國政府采購制度全面推行的一個起點(diǎn)，它用部門法規(guī)的方式對政府采購進(jìn)行了規(guī)范。

二是其他3項(xiàng)預(yù)算管理改革的順利進(jìn)行為政府采購奠定了基礎(chǔ)。政府采購制度在其他改革的配合下，成為一個具有操作性的重要環(huán)節(jié)，一個可控環(huán)節(jié)。沒有其他改革的配合，政府采購肯定是做不了的。因?yàn)椋绻麤]有部門預(yù)算，你根本弄不清楚一個部門到底有多少資金、有多少個項(xiàng)目需要進(jìn)行政府采購；如果沒有國庫集中支付，把資金直接撥到采購人的賬戶里，那么就無法對政府采購進(jìn)行有效監(jiān)督；收支兩條線實(shí)際上就是把預(yù)算覆蓋范圍擴(kuò)大到全部政府收支。

三是國家從源頭治理腐敗的需求。大家知道，政府采購制度在推行之初的阻力是非常大的。如果沒有中紀(jì)委把4項(xiàng)改革列為國家從源頭治理腐敗的重要內(nèi)容，如果沒有各地紀(jì)檢監(jiān)察部門與財(cái)政部門的通力配合，政府采購制度在我國推行是很難的。

四是入世在即，國家需要對國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)。在建立了一定的制度基礎(chǔ)之后，加大我國政府采購市場與其他國家的對等開放。從這個角度來講，政府采購制度的推行具有迫切性。

《政府采購》周刊：其他3項(xiàng)改革是否也和政府采購一樣，成為從源頭治理腐敗的抓手？

樓繼偉：是的。因?yàn)椋@4項(xiàng)改革的共性就是減少了預(yù)算資金使用的隨意性。原來預(yù)算資金實(shí)撥到各單位賬戶，預(yù)算單位實(shí)際上想做什么就做什么，使財(cái)政資金完全脫離財(cái)政的監(jiān)督，審計(jì)署只是事后的監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督迫切需要有一個制度。財(cái)政部門啟動的改革就是建立這樣一種監(jiān)督管理制度，而且這項(xiàng)監(jiān)督是法律意義上的監(jiān)督。

《政府采購》周刊：在4項(xiàng)制度推行中，財(cái)政部門找準(zhǔn)定位是非常關(guān)鍵的一環(huán)。

樓繼偉：沒錯。如果不把自己的位置搞對，站在管理者的角度而不是操作者的角度，這幾項(xiàng)改革是很難推行的。

比如，我就堅(jiān)決反對說：“財(cái)政部門編部門預(yù)算。”我們只是在編國家總預(yù)算，部門預(yù)算是各部門自己編的，我們只是做必要的工作指導(dǎo)，做總平衡。各部門應(yīng)該好好編自己的預(yù)算，如果還是按過去那種粗放式的做法，需要花錢的時(shí)候沒有錢，責(zé)任就是你自己的，因?yàn)轭A(yù)算是你自己編的。財(cái)政部只是按照全國人大通過的相關(guān)法律來監(jiān)督部門執(zhí)行。

政府采購也是如此，財(cái)政部門只是把這4項(xiàng)制度改革結(jié)合在一起對政府采購行為進(jìn)行監(jiān)督。準(zhǔn)確地定位后，工作的開展就會越來越順。

法律讓政府采購成為人民的意志

《政府采購》周刊：《政府采購法》的頒布實(shí)施讓我國政府采購工作走上了法治化軌道。回首這部法律，您認(rèn)為它有哪些可圈可點(diǎn)之處？

樓繼偉：2002年6月29日，《政府采購法》的通過意味著政府采購制度的實(shí)施成為了人民的意志。

現(xiàn)在回過頭來看，當(dāng)初我們還是很好地把握了一些基本原則：一是在法律上對政府采購與部門預(yù)算、國庫集中支付的銜接問題做了明確規(guī)定。

二是界定了哪些必須是要集中采購的，哪些是可以分散采購的。推行之初，政府采購監(jiān)管部門對政府采購的監(jiān)督主要集中在政府集中采購，而對分散采購卻很少能管理到。對此，《政府采購法》進(jìn)行了很好地界定。

三是對于一些意識上的偏差做了糾正性的指導(dǎo)。比如，政府采購制度推行之初，大家都特別強(qiáng)調(diào)節(jié)約了多少錢。事實(shí)上，剛開始的節(jié)約是由于預(yù)算的不準(zhǔn)確造成的。如果后期一味地強(qiáng)調(diào)價(jià)格低就有可能出現(xiàn)降低服務(wù)質(zhì)量的問題。法律中我們特別強(qiáng)調(diào)政府采購的物有所值，而不是一味地強(qiáng)調(diào)節(jié)約。

四是明確了管采分離的原則。管采分離的要求是在實(shí)踐中總結(jié)出來的，而且中紀(jì)委也肯定這種法做。財(cái)政部門主要是做好管理職能，操作是由各級政府成立政府采購中心和各預(yù)算單位來運(yùn)作。財(cái)政部門的主要職責(zé)是把這4項(xiàng)制度改革有機(jī)聯(lián)動起來對政府采購行為進(jìn)行有效監(jiān)督：部門預(yù)算中一定要有政府采購預(yù)算，用于政府采購的資金必須實(shí)行國庫集中支付，等等。如果不對政府采購管理與操作進(jìn)行職能分離，許多問題是說不清的。

五是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，把國有企業(yè)排除在外。我國與其他國家不一樣，他們的國有企業(yè)規(guī)模都很小，而且常常是政府職能的延伸。而在我國，政府職能延伸到國有企業(yè)也個別存在，但主要一部分是變成了事業(yè)單位，他們是以國有部門的形式存在的。我國政府采購含有事業(yè)單位，但是不含企業(yè)實(shí)體。因此，我們把參與市場競爭的主體排除在外，這與國際原則是一致的。

六是適度地表達(dá)了對民族工業(yè)的保護(hù)，這也是對社會上一些模糊概念進(jìn)行必要地糾正。我們經(jīng)常可以聽到這樣的說法：某某工程進(jìn)行了國際招標(biāo)，采用了多少多少的國際大品牌的產(chǎn)品，等等。實(shí)際上，這種標(biāo)榜開放的做法是非常不對的。就政府采購而言，在能夠滿足使用需求的情況下，國內(nèi)企業(yè)能提供的，就應(yīng)該采購國內(nèi)企業(yè)的。這樣做并不意味著不開放，因?yàn)檎玫氖羌{稅人的錢，返給國內(nèi)企業(yè)，這是國際通行的規(guī)則。只有國內(nèi)企業(yè)提供的服務(wù)和產(chǎn)品滿足不了使用需求的時(shí)候，才用國外的產(chǎn)品，這也是一種開放。《政府采購法》的出臺，從法律上對此進(jìn)行了清楚地界定。

用一分為二的態(tài)度對待困難

樓繼偉：由于以上各項(xiàng)措施的保障，政府采購規(guī)模有了突破性的增長，從1998年的31億元激增到2003年的1659億元。我不知道去年的采購規(guī)模達(dá)到多少？

《政府采購》周刊：準(zhǔn)確的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還沒有公布，應(yīng)該會突破4000億元。

樓繼偉：4000億元可能不包括工程采購，否則的話，這個數(shù)字應(yīng)該是打不住的。立法之初，對于工程要不要納入政府采購，許多人有不同的看法。人大法工委明確提出，如果不把工程采購納入《政府采購法》，這個法不立。所以，從法律概念上來講，工程是納入政府采購的，但在實(shí)際的操作中卻不盡然。

《政府采購》周刊：不僅僅是工程采購，當(dāng)前還存在著采購人以種種不合理的方法抵制政府采購的情況，讓采購工作推行起來困難重重。

樓繼偉：對此，不能希望僅僅依靠政府采購自身就能解決問題。應(yīng)該發(fā)揮部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線等政策的聯(lián)動作用，以及紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，才能真正解決問題，也只有這樣政府采購才有執(zhí)行力。

當(dāng)然，事物要一分為二來看，目前政府采購自身還是存在一些問題的。第一，不能僅以節(jié)約資金作為政府采購的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為采購人提供更好的服務(wù)也應(yīng)成為工作目標(biāo)之一；第二，個別地方確實(shí)存在著監(jiān)督管理不嚴(yán)的問題，制度并沒有完全得以執(zhí)行與落實(shí)；第三，采購效率與效益之間存在著矛盾，需要政府采購在思路上的創(chuàng)新和方法上的改進(jìn)；第四，政府采購不完整，法律上是把工程納入政府采購，而實(shí)際的操作情況卻存在問題；第五，監(jiān)管方法需要不斷創(chuàng)新。比如，我國是用列目錄的方式確定采購范圍，如果目錄列得過小和過少，那么采購中心就有可能沒有事情做。而許多國家用限額的方法，讓幾乎所有的政府購買性支出都納入到政府采購中，采用這種方法的關(guān)鍵是提高采購效率。

絕對不能就采購談采購

《政府采購》周刊：通過您的談話，我們感覺到您好像不是在談?wù)撜少彛窃谡勵A(yù)算改革或是談財(cái)政改革。因?yàn)椋谡劦秸少彆r(shí)，更多時(shí)候都會談到預(yù)算管理體制改革等其他3項(xiàng)工作。

樓繼偉：我前面已經(jīng)說了，這4項(xiàng)改革的內(nèi)容是相輔相成的。政府采購的推行需要其他3項(xiàng)改革作基礎(chǔ)，政府采購的監(jiān)管需要其他3項(xiàng)改革作抓手。否則的話，政府采購就不會有執(zhí)行力，就會成為一紙空文。在這種背景下，談采購時(shí)必談預(yù)算管理體制改革是順理成章的。

《政府采購》周刊：我們是不是可以這樣理解，政府采購的“三公”原則與公共財(cái)政的公共兩字是相對應(yīng)的，理念是相通的。

樓繼偉：可以這樣說。公共財(cái)政主要是兩個含義：一個是政府要做公共的事，對于市場能做的事，政府要少管或不管；二是為公共管錢，就要對公眾負(fù)責(zé)，要接受公眾的監(jiān)督，要有一套制度和監(jiān)督體系，按全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。因此，政府采購是公共財(cái)政支出的重要的組成部分。對于這一點(diǎn)，政府采購應(yīng)該有兩方面的含義：一是把公共的錢管好，透明、節(jié)約、高效地使用；二是在保護(hù)本國企業(yè)的基礎(chǔ)上對等開放。

（本報(bào)記者范春榮 顏曉巖采寫）  

 

關(guān)鍵詞

幾個關(guān)鍵問題

實(shí)現(xiàn)國家政策的一個抓手

（摘自2012年7月2日 《中國政府采購報(bào)》樓繼偉署名文章）

今天,我們在這里隆重慶祝《政府采購法》頒布10周年，看到政府采購工作的發(fā)展，感觸頗深。應(yīng)該講，政府采購事業(yè)的推進(jìn)是許多人不懈努力、艱辛探索，逐漸積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展隊(duì)伍，形成社會輿論氛圍的結(jié)果。 

我1998年到財(cái)政部工作，那時(shí)政府采購試點(diǎn)開始在全國范圍內(nèi)全面推開，當(dāng)時(shí)大家已經(jīng)充分地認(rèn)識到，政府采購制度改革不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，也是財(cái)政改革的一部分。同時(shí)，我們還面臨加入WTO《政府采購協(xié)議》，即要在對國內(nèi)市場適度保護(hù)的基礎(chǔ)之上對國外開放政府采購市場。

當(dāng)時(shí)，政府采購工作在全面推開的過程中，面臨著幾個主要問題。

一是在立法時(shí)是否將工程納入政府采購的問題。從當(dāng)時(shí)各地的實(shí)踐來看，有的地方是將工程包括在政府采購之內(nèi)的，有的地方卻未包括。

但是從法理上、從預(yù)算上、從政府制度的統(tǒng)一性上來看，應(yīng)該將工程包括在內(nèi)。因此，財(cái)政部向全國人大陳述了這個觀點(diǎn)，全國人大非常支持。盡管有不同部門的意見，主張工程不進(jìn)入政府采購，但《招標(biāo)投標(biāo)法》只是程序法，無法代替實(shí)體法。因此，當(dāng)時(shí)全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“全國人大法工委”）斬釘截鐵地表示，如果不將工程納入政府采購的話，寧可不立《政府采購法》。

二是管理體制的問題。早期各地開展政府采購試點(diǎn)工作的主體多為財(cái)政預(yù)算部門，當(dāng)時(shí)政府采購管理、監(jiān)督、執(zhí)行等方面基本上是由財(cái)政部門獨(dú)攬。但我們認(rèn)為財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督部門，而不介入具體操作。因?yàn)椋胤降脑圏c(diǎn)工作往往是先于財(cái)政部部署的，當(dāng)時(shí)他們已經(jīng)在財(cái)政廳、財(cái)政局之下建立了政府采購中心，好在他們后來認(rèn)識到財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)是“裁判員”而不是“運(yùn)動員”，很感謝地方財(cái)政同志的支持、理解。

三是集中采購和分散采購的關(guān)系問題。其實(shí)相當(dāng)多的國家基本是以分散采購為主，事實(shí)上也確實(shí)不是越集中越好。例如有一些大宗的貨物和服務(wù)可以集中采購，有些專業(yè)性的工程則很難實(shí)施集中采購。我們當(dāng)時(shí)考慮到了這一點(diǎn)，對一些專業(yè)性較強(qiáng)的部門，要求他們內(nèi)部設(shè)立政府采購中心或預(yù)算執(zhí)行中心或部門采購中心。我認(rèn)為，應(yīng)立足實(shí)際、實(shí)事求是地思考集中采購和分散采購的關(guān)系問題。

四是怎樣界定本國產(chǎn)品的問題。我們知道GPA就是在適度保護(hù)本國市場、本國產(chǎn)品的基礎(chǔ)之上，通過雙邊國家和對口國家對等開放雙方市場。在這種背景下，應(yīng)當(dāng)怎樣界定本國產(chǎn)品？當(dāng)時(shí)我們向全國人大法工委匯報(bào)時(shí)的思路是很清楚的：其一是應(yīng)以法人為重，即企業(yè)法人必須是中國人；其二是必須達(dá)到一定的國內(nèi)增值率。例如，一家中國法人企業(yè)在國外進(jìn)口了零配件，在國內(nèi)進(jìn)行組裝，就算本國產(chǎn)品嗎？我們認(rèn)為必須達(dá)到20%或30%、40%、50%的國內(nèi)增值率才是本國產(chǎn)品。遺憾的是，關(guān)于本國產(chǎn)品在《政府采購法》上并未做出嚴(yán)格界定，留下了在政府采購法實(shí)施條例中定義如何具體操作實(shí)施的裁量范圍。

此外，還有政府采購的政策功能問題。早期的政府采購更多地被當(dāng)成是從源頭治理腐敗的工具，經(jīng)過逐步發(fā)展，政府采購作為政策手段的職能日漸清晰，之后才成為實(shí)現(xiàn)國家政策的一個抓手。

總體來看，《政府采購法》的出臺對上述問題都作出了基本回答，使政府采購執(zhí)行有了依據(jù)，令人非常高興。