政府采購從來都不是孤軍奮戰

編者按：

在樓繼偉擔任財政部副部長的9年間（1998年-2007年），他分管過政府采購工作，領導、推動并見證了我國政府采購制度從無到有、由小到大的發展歷程。在擔任中國投資有限責任公司董事長期間，他對我國政府采購制度發展一如既往地給予了關注。

溫故而知新。本期摘發了本報及《中國財經報》曾刊發的樓繼偉關于政府采購工作的重要觀點。這些觀點對于做好當前及今后的政府采購工作具有重要的指導意義。敬請關注。

 

關鍵詞

大幕拉開

不僅僅是制定一部《政府采購法》

（摘自2000年12月5日 《中國財經報》）

推行政府采購制度是建立我國公共財政體系管理的一個重要的組成部分。隨著公共財政體制框架的建立，政府采購工作已于1996年首先在上海進行試點，經過幾年的試點、嘗試，目前我國政府采購工作正由初創階段迅速轉向全面推行階段。

在我國，政府采購還是一件新生事物，起步較晚，但發展速度較快，相信明年，我國政府采購工作將會跨上一個新的臺階。日前，記者就大家關心的問題，如目前我國政府采購工作的現狀以及今后我國政府采購工作的重點等獨家采訪了財政部主管政府采購工作的樓繼偉副部長。

記者：目前，我國政府采購工作已不同程度在全國開展，您能否給大家介紹一下目前我國政府采購工作的現狀？

樓繼偉：盡管政府采購對我國而言是件新事物，起步較晚，但發展較快。1998年，我國實行公開競爭采購方式的采購規模約為31億元，1999年則擴大到約130億元。

可以這么說，目前，我國政府采購工作正由試點階段迅速轉向全面推行階段。這主要體現在以下3個方面：

一是政府采購的原則框架已基本形成。根據《預算法》的有關原則規定，財政部在1999年以來先后頒布了《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監督暫行辦法》、《政府采購品目分類表》、《政府采購信息公告管理暫行辦法》、《政府采購運行規程暫行規定》等一系列規章制度。這些制度、辦法的出臺，標志著我國政府采購工作的原則框架已基本形成。

二是地方政府采購工作已全面開展。目前，地方財政部門在各級政府領導下，根據財政部頒布的有關規定，普遍加大政府采購的力度。全國已有30多個地區在財政部門內建立了政府采購專門機構，在地方36個地區中，已有23個地區頒布了政府采購地方性法規。據不完全統計，截至1999年底，全國各地共簽訂采購合同13000多份（1998年為2000份），采購規模約110.35億元（1998年約為31億元），共節約資金14.37億元，平均資金節約率為13.02%。政府采購的范圍也由單純的貨物類擴大到工程類和服務類。

三是中央國家機關的政府采購工作逐步展開。1998年機構改革后，國務院機關事務管理局根據國務院領導指示精神，組織成立了專門機構。1999年，中央國家機關的政府采購規模約為20億元。

記者：請您談談我國推選政府采購制度的經濟意義和社會意義。

樓繼偉：改革傳統的采購方式，建立政府采購制度的重大意義有：

一是加強財政支出管理，提高財政資金的使用效益。實際上，實行政府采購制度，財政部門對財政支出的管理發生了明顯的變化：即從分配環節延伸到使用環節，從資金管理延伸到實物管理，最終將財政監督置于全過程，大大提高了財政資金的使用效率。

二是提高采購活動的透明度，更好促進廉政建設，建立政府采購制度，本著公開、公平、公正的原則，整個采購是“陽光下的采購”，它廣泛接受財政、紀檢、監察、司法、審計等部門以及供應商、新聞媒體的監督，它有效地抑制了采購活動中腐敗現象的發生。實行政府采購制度，可以說是從源頭上治理腐敗的重要措施。

三是發揮政府采購的宏觀調控作用。實行政府采購制度，政府變成一個單一的消費者，通過采購可以發揮規模優勢，充分發揮導向作用和政策意圖。

四是適應我國政府采購市場開放的要求。建立政府采購制度下我國對外開放的必然要求。中國政府承諾最遲于2020年開放政府采購市場，隨著加入WTO，這個日程將提前。

記者：盡管這些年政府采購工作在各地發展很快，成效顯著，但同時也存在著一些問題。

樓繼偉：是的，目前，我國政府采購工作主要存在以下問題：

一是政府采購的規模小、范圍窄。國際上，一個國家政府采購的規模一般為GDP的10%以上，占財政支出的30%左右。目前，我國政府采購的規模明顯偏小，1999年我國地方政府的采購規模僅為110億元左右，中央尚不足20億元，占全國財政支出的比重為l%。目前我國政府采購的范圍也僅涉及有限的幾個品目。這說明目前我國實施政府采購工作僅僅是初步的，大量的采購行為還得不到規范。二是政府采購隊伍的專業化人才匱乏。三是缺乏統一的政府采購操作規程。四是政府采購工作計劃性不強。

記者：目前，制約我國政府采購工作進一步開展的原因是什么？

樓繼偉：這主要有三方面的原因：一是法制不健全，約束力不夠。目前，我國還沒有頒布政府采購的相關法律，只有部門規章，約束力不強；二是觀念問題。政府采購涉及既得利益的調整，一些部門及行業存在抵制情緒：三是改革不配套。我國公共財政支出管理改革——實行部門預算、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度這3項改革是相輔相成的。細化預算編制是工作的前提，建立國庫集中收付制度是推動政府采購工作的保障。目前，財政部正在積極實施前兩項改革工作。由于這些改革還有一個過程，當前采購項目不明確，制約了政府采購的規模和范圍。國庫集中收付制度還未實施，削弱了推行政府采購制度的力度。此外，一些部門和行業制定的達標驗收標準，并指定品牌和供應商，這些規定都影響到某些系統內政府采購工作的開展。

記者：今年，為進一步開展政府采購工作，財政部將重點抓好哪些方面的工作？

樓繼偉：今年，為進一步開展政府采購工作，將重點抓好以下4方面的工作：

一是加強法規制度建設，依法規范政府采購工作。根據國際經驗，政府采購的立法工作不僅僅是制定一個暫行辦法或一部《政府采購法》，更重要的是要加快制定包括改府采購合同的特殊條款、政府采購標準范本、供應商、中介機構準入政府采購市場資格、采購人員行為準則、政府采購行政投訴的受理程序等在內的一系列涉及政府采購的法制法規，形成一個完備的法律法規體系。

二是逐步實現政府采購的預算管理和國庫集中支付。這兩項工作是開展政府采購工作的基礎和重要環節。明年，力爭使所有政府采購活動都納入預算，同時，有條件的地區，政府采購資金均要實行國庫集中支付。

三是研究開發政府采購網絡系統。這包括3個方面：一是信息窗，二是采購服務庫，三是電子商務。全國政府采購網絡的建成，將大大節約采購資金，提高采購效果，并為建立全國政府采購大市場創造條件。

四是建立、規范政府采購信息統計和信息公告制度。統計是推進政府采購制度的基礎性工作，是分析和決策的重要依據。為落實政府采購公開、公平、公正原則，針對目前存在的政府采購公告發布、中標結果公布以及政府采購政策制度的公示等信息發布系統不健全的問題，我們將制定下發《政府采購信息公告管理辦法》，并確定《中華人民共和國財政部文告》和《中國財經報》為信息公告指定媒體，以統一、規范政府采購信息的發布工作。

（本報記者顏曉巖采寫）  

 

關鍵詞

不是孤軍奮戰

離開其他3項改革，政府采購就沒有執行力

（摘自2008年11月26日 《中國財經報》）

改革開放30年，其間我國政府采購制度也走過了10年的歷程。回首這10年，有一個人是絕對不能不提及的，他就是樓繼偉。

作為20余年我國財稅改革的親歷者與重要參與者，樓繼偉見證了我國政府采購制度從無到有、由小到大的發展歷程。在其擔任財政部副部長主管政府采購工作期間，誕生了中國政府采購的諸多第一：第一部全國性部門規章《政府采購管理暫行辦法》，第一部法律《中華人民共和國政府采購法》,第一部理論著作《政府采購》，等等。

樓繼偉是受人敬重的專家型官員，計劃采訪樓繼偉已久。8月中旬的一個下午，記者終于如愿獲準前往北京新保利大廈19層的中國投資有限責任公司董事長辦公室進行采訪。采訪前，為了能順利完成采訪，我們很認真地“備課”，準備了許多問題，也構想了行文。

而最終我們覺得只有原汁原味地再現我們的采訪過程，才能讓讀者更準確地感受到我國政府采購制度走過的10年間，作為當時的領導者，樓繼偉的所思所想和他親歷了什么。

財政部門開始抓自己該抓的事情了

《政府采購》周刊：隨著改革開放的深入，我國政府采購制度這10年的發展歷程，可以用裂變來形容：采購規模從1998年31億元激增到2007年4000多億元；采購范圍也從最初的筆墨紙張、汽車電腦拓展到了工程建設、會議服務、良種采購等；采購目標從簡單的節約資金變成落實政策功能。您能否回顧一下當時起步階段的情況？

樓繼偉：我調任財政部，在時任部長項懷誠的率領下，財政部開始了預算支出管理改革。

我到財政部之前，部里已經做了大量基礎工作，比如在理論和操作方法方面已開始準備，在中央和地方一些單位試編“零基預算”。大概是在1998年的5、6月份，我到任后第一次參加全國財政廳局長協調會。當時在會上就明確提出，要把預算管理改革作為今后的一個工作重點，并明確了單一賬戶(現在叫國庫集中支付)、部門預算、政府采購和收支兩條線這樣幾項改革內容。廳局長們聽了都很振奮地說：“財政部真正開始抓自己該抓的事情了！”大家都知道，一直以來，財政改革主要是財政管理體制即中央與地方財政關系方面的改革，往往與稅制改革結合在一起，這些改革是財政改革的重要方面。但無論如何，預算管理是各級財政部門的中心工作，預算管理改革中的預算收入管理和預算支出管理才是真正意義上完全屬于財政部門應該管好和做好的事情。

由于預算管理改革中的4項改革內容是統一協調配合進行的，這樣一來，啟動政府采購改革就是順理成章的事情。

《政府采購》周刊：那么，預算管理改革的啟動背景又是什么呢？

樓繼偉：改革以前，我國是按功能編預算，管理比較粗放，財政部沒有一個人知道某一個部委到底有多少錢——如果這個單位有大學，這部分的錢是教科文司撥的，基建方面的經費是由經建司撥付，其他日常經費是國管局撥的。

在這4項改革啟動以前，財政一般重收不重支。這4項改革的啟動，可以說是從根本上對以往的財政職能進行了革命。這是因為，相對于以前切塊支出的方式，現在財政部門對各個部門編制預算進行業務指導，對用于購買性支出實施政府采購制度，采用國庫集中支付的方式嚴把支出關以及收支兩條線。這些都是全新的概念，是財政管理的延伸，管理到各個部門。

最早觸摸政府采購是在國外住店

《政府采購》周刊：有人說，與其他3項改革相比，政府采購是一個相對陌生的概念，您當時有這種感覺嗎？

樓繼偉：在主管政府采購工作之前，我曾經在國外接觸過政府采購。1988年我當時在國務院辦公廳工作，有一次出國是對方支付差旅費，入住的旅館和機票都是打折的。當時我很好奇，一問才知道是政府采購的折扣。

《政府采購》周刊：也就是說，您最初接觸政府采購并不是管政府采購，而是10年前就享受到政府采購的優越性了。

樓繼偉：是的。

4大因素讓政府采購得以全面推廣

《政府采購》周刊：那么，我國政府采購制度又是在什么樣的情況下全面推廣的呢？

樓繼偉：政府采購制度之所以能在1999年全面推開，主要有以下幾點原因：

一是法律方面的支持。1999年4月，財政部出臺了《政府采購管理暫行辦法》，這是我國政府采購制度全面推行的一個起點，它用部門法規的方式對政府采購進行了規范。

二是其他3項預算管理改革的順利進行為政府采購奠定了基礎。政府采購制度在其他改革的配合下，成為一個具有操作性的重要環節，一個可控環節。沒有其他改革的配合，政府采購肯定是做不了的。因為，如果沒有部門預算，你根本弄不清楚一個部門到底有多少資金、有多少個項目需要進行政府采購；如果沒有國庫集中支付，把資金直接撥到采購人的賬戶里，那么就無法對政府采購進行有效監督；收支兩條線實際上就是把預算覆蓋范圍擴大到全部政府收支。

三是國家從源頭治理腐敗的需求。大家知道，政府采購制度在推行之初的阻力是非常大的。如果沒有中紀委把4項改革列為國家從源頭治理腐敗的重要內容，如果沒有各地紀檢監察部門與財政部門的通力配合，政府采購制度在我國推行是很難的。

四是入世在即，國家需要對國內企業進行適當保護。在建立了一定的制度基礎之后，加大我國政府采購市場與其他國家的對等開放。從這個角度來講，政府采購制度的推行具有迫切性。

《政府采購》周刊：其他3項改革是否也和政府采購一樣，成為從源頭治理腐敗的抓手？

樓繼偉：是的。因為，這4項改革的共性就是減少了預算資金使用的隨意性。原來預算資金實撥到各單位賬戶，預算單位實際上想做什么就做什么，使財政資金完全脫離財政的監督，審計署只是事后的監督，預算執行過程的監督迫切需要有一個制度。財政部門啟動的改革就是建立這樣一種監督管理制度，而且這項監督是法律意義上的監督。

《政府采購》周刊：在4項制度推行中，財政部門找準定位是非常關鍵的一環。

樓繼偉：沒錯。如果不把自己的位置搞對，站在管理者的角度而不是操作者的角度，這幾項改革是很難推行的。

比如，我就堅決反對說：“財政部門編部門預算。”我們只是在編國家總預算，部門預算是各部門自己編的，我們只是做必要的工作指導，做總平衡。各部門應該好好編自己的預算，如果還是按過去那種粗放式的做法，需要花錢的時候沒有錢，責任就是你自己的，因為預算是你自己編的。財政部只是按照全國人大通過的相關法律來監督部門執行。

政府采購也是如此，財政部門只是把這4項制度改革結合在一起對政府采購行為進行監督。準確地定位后，工作的開展就會越來越順。

法律讓政府采購成為人民的意志

《政府采購》周刊：《政府采購法》的頒布實施讓我國政府采購工作走上了法治化軌道。回首這部法律，您認為它有哪些可圈可點之處？

樓繼偉：2002年6月29日，《政府采購法》的通過意味著政府采購制度的實施成為了人民的意志。

現在回過頭來看，當初我們還是很好地把握了一些基本原則：一是在法律上對政府采購與部門預算、國庫集中支付的銜接問題做了明確規定。

二是界定了哪些必須是要集中采購的，哪些是可以分散采購的。推行之初，政府采購監管部門對政府采購的監督主要集中在政府集中采購，而對分散采購卻很少能管理到。對此，《政府采購法》進行了很好地界定。

三是對于一些意識上的偏差做了糾正性的指導。比如，政府采購制度推行之初，大家都特別強調節約了多少錢。事實上，剛開始的節約是由于預算的不準確造成的。如果后期一味地強調價格低就有可能出現降低服務質量的問題。法律中我們特別強調政府采購的物有所值，而不是一味地強調節約。

四是明確了管采分離的原則。管采分離的要求是在實踐中總結出來的，而且中紀委也肯定這種法做。財政部門主要是做好管理職能，操作是由各級政府成立政府采購中心和各預算單位來運作。財政部門的主要職責是把這4項制度改革有機聯動起來對政府采購行為進行有效監督：部門預算中一定要有政府采購預算，用于政府采購的資金必須實行國庫集中支付，等等。如果不對政府采購管理與操作進行職能分離，許多問題是說不清的。

五是借鑒國際經驗，把國有企業排除在外。我國與其他國家不一樣，他們的國有企業規模都很小，而且常常是政府職能的延伸。而在我國，政府職能延伸到國有企業也個別存在，但主要一部分是變成了事業單位，他們是以國有部門的形式存在的。我國政府采購含有事業單位，但是不含企業實體。因此，我們把參與市場競爭的主體排除在外，這與國際原則是一致的。

六是適度地表達了對民族工業的保護，這也是對社會上一些模糊概念進行必要地糾正。我們經常可以聽到這樣的說法：某某工程進行了國際招標，采用了多少多少的國際大品牌的產品，等等。實際上，這種標榜開放的做法是非常不對的。就政府采購而言，在能夠滿足使用需求的情況下，國內企業能提供的，就應該采購國內企業的。這樣做并不意味著不開放，因為政府用的是納稅人的錢，返給國內企業，這是國際通行的規則。只有國內企業提供的服務和產品滿足不了使用需求的時候，才用國外的產品，這也是一種開放。《政府采購法》的出臺，從法律上對此進行了清楚地界定。

用一分為二的態度對待困難

樓繼偉：由于以上各項措施的保障，政府采購規模有了突破性的增長，從1998年的31億元激增到2003年的1659億元。我不知道去年的采購規模達到多少？

《政府采購》周刊：準確的官方統計數據還沒有公布，應該會突破4000億元。

樓繼偉：4000億元可能不包括工程采購，否則的話，這個數字應該是打不住的。立法之初，對于工程要不要納入政府采購，許多人有不同的看法。人大法工委明確提出，如果不把工程采購納入《政府采購法》，這個法不立。所以，從法律概念上來講，工程是納入政府采購的，但在實際的操作中卻不盡然。

《政府采購》周刊：不僅僅是工程采購，當前還存在著采購人以種種不合理的方法抵制政府采購的情況，讓采購工作推行起來困難重重。

樓繼偉：對此，不能希望僅僅依靠政府采購自身就能解決問題。應該發揮部門預算、國庫集中支付、收支兩條線等政策的聯動作用，以及紀檢監察部門的監督作用，才能真正解決問題，也只有這樣政府采購才有執行力。

當然，事物要一分為二來看，目前政府采購自身還是存在一些問題的。第一，不能僅以節約資金作為政府采購的評價標準，為采購人提供更好的服務也應成為工作目標之一；第二，個別地方確實存在著監督管理不嚴的問題，制度并沒有完全得以執行與落實；第三，采購效率與效益之間存在著矛盾，需要政府采購在思路上的創新和方法上的改進；第四，政府采購不完整，法律上是把工程納入政府采購，而實際的操作情況卻存在問題；第五，監管方法需要不斷創新。比如，我國是用列目錄的方式確定采購范圍，如果目錄列得過小和過少，那么采購中心就有可能沒有事情做。而許多國家用限額的方法，讓幾乎所有的政府購買性支出都納入到政府采購中，采用這種方法的關鍵是提高采購效率。

絕對不能就采購談采購

《政府采購》周刊：通過您的談話，我們感覺到您好像不是在談論政府采購，而是在談預算改革或是談財政改革。因為，您在談到政府采購時，更多時候都會談到預算管理體制改革等其他3項工作。

樓繼偉：我前面已經說了，這4項改革的內容是相輔相成的。政府采購的推行需要其他3項改革作基礎，政府采購的監管需要其他3項改革作抓手。否則的話，政府采購就不會有執行力，就會成為一紙空文。在這種背景下，談采購時必談預算管理體制改革是順理成章的。

《政府采購》周刊：我們是不是可以這樣理解，政府采購的“三公”原則與公共財政的公共兩字是相對應的，理念是相通的。

樓繼偉：可以這樣說。公共財政主要是兩個含義：一個是政府要做公共的事，對于市場能做的事，政府要少管或不管；二是為公共管錢，就要對公眾負責，要接受公眾的監督，要有一套制度和監督體系，按全國人大批準的預算執行。因此，政府采購是公共財政支出的重要的組成部分。對于這一點，政府采購應該有兩方面的含義：一是把公共的錢管好，透明、節約、高效地使用；二是在保護本國企業的基礎上對等開放。

（本報記者范春榮 顏曉巖采寫）  

 

關鍵詞

幾個關鍵問題

實現國家政策的一個抓手

（摘自2012年7月2日 《中國政府采購報》樓繼偉署名文章）

今天,我們在這里隆重慶祝《政府采購法》頒布10周年，看到政府采購工作的發展，感觸頗深。應該講，政府采購事業的推進是許多人不懈努力、艱辛探索，逐漸積累經驗、發展隊伍，形成社會輿論氛圍的結果。 

我1998年到財政部工作，那時政府采購試點開始在全國范圍內全面推開，當時大家已經充分地認識到，政府采購制度改革不僅是社會主義市場經濟的組成部分，也是財政改革的一部分。同時，我們還面臨加入WTO《政府采購協議》，即要在對國內市場適度保護的基礎之上對國外開放政府采購市場。

當時，政府采購工作在全面推開的過程中，面臨著幾個主要問題。

一是在立法時是否將工程納入政府采購的問題。從當時各地的實踐來看，有的地方是將工程包括在政府采購之內的，有的地方卻未包括。

但是從法理上、從預算上、從政府制度的統一性上來看，應該將工程包括在內。因此，財政部向全國人大陳述了這個觀點，全國人大非常支持。盡管有不同部門的意見，主張工程不進入政府采購，但《招標投標法》只是程序法，無法代替實體法。因此，當時全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會法制工作委員會（以下簡稱“全國人大法工委”）斬釘截鐵地表示，如果不將工程納入政府采購的話，寧可不立《政府采購法》。

二是管理體制的問題。早期各地開展政府采購試點工作的主體多為財政預算部門，當時政府采購管理、監督、執行等方面基本上是由財政部門獨攬。但我們認為財政部門應當是監督部門，而不介入具體操作。因為，地方的試點工作往往是先于財政部部署的，當時他們已經在財政廳、財政局之下建立了政府采購中心，好在他們后來認識到財政部門應當是“裁判員”而不是“運動員”，很感謝地方財政同志的支持、理解。

三是集中采購和分散采購的關系問題。其實相當多的國家基本是以分散采購為主，事實上也確實不是越集中越好。例如有一些大宗的貨物和服務可以集中采購，有些專業性的工程則很難實施集中采購。我們當時考慮到了這一點，對一些專業性較強的部門，要求他們內部設立政府采購中心或預算執行中心或部門采購中心。我認為，應立足實際、實事求是地思考集中采購和分散采購的關系問題。

四是怎樣界定本國產品的問題。我們知道GPA就是在適度保護本國市場、本國產品的基礎之上，通過雙邊國家和對口國家對等開放雙方市場。在這種背景下，應當怎樣界定本國產品？當時我們向全國人大法工委匯報時的思路是很清楚的：其一是應以法人為重，即企業法人必須是中國人；其二是必須達到一定的國內增值率。例如，一家中國法人企業在國外進口了零配件，在國內進行組裝，就算本國產品嗎？我們認為必須達到20%或30%、40%、50%的國內增值率才是本國產品。遺憾的是，關于本國產品在《政府采購法》上并未做出嚴格界定，留下了在政府采購法實施條例中定義如何具體操作實施的裁量范圍。

此外，還有政府采購的政策功能問題。早期的政府采購更多地被當成是從源頭治理腐敗的工具，經過逐步發展，政府采購作為政策手段的職能日漸清晰，之后才成為實現國家政策的一個抓手。

總體來看，《政府采購法》的出臺對上述問題都作出了基本回答，使政府采購執行有了依據，令人非常高興。