兩階段招標正落地發(fā)芽中

兩階段招標正落地發(fā)芽中

■ 本報記者  王童彥 賈璐

有一種采購方法，是國內(nèi)政府采購實踐中的常客，卻被相關(guān)法規(guī)文件所遺忘，它就是兩階段招標。而正是在這個“被遺忘的角落”，這一舶來品正自發(fā)而又快速地適應(yīng)著本土政府采購的生態(tài)環(huán)境，在適者生存的競爭法則下，嘗試著每一種可能的基因改變。但無論何種變化，其最終目的依然是“物有所值”。

◆ 采購方式與采購程序之爭

國際上涉及兩階段招標的法律文件主要是，聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》和《世界銀行采購指南》，而且二者均將兩階段招標視為招標方式以外的一種采購方式，與公開招標、競爭性談判、邀請建議書、單一來源等方式并列。

國際關(guān)系學院國際經(jīng)濟系副系主任趙勇認為：“兩階段招標是處于公開招標和競爭性談判之間的一種具有過渡性質(zhì)的、獨立的采購方式。它比公開招標多一個征集、修改招標文件的階段，但又不能像競爭性談判一樣進行評審方案的多輪談判。”

但是，國內(nèi)《政府采購法》只明確規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價5種采購方式；并且據(jù)記者調(diào)查，在各地方公布的有關(guān)政府采購的法規(guī)中，也沒有將兩階段招標列為一種獨立的采購方式。只是在采購活動中，將其作為公開招標或者邀請招標的一種特殊執(zhí)行程序——同一項目的招標過程不是一階段完成，而是分兩步走。比如，江蘇省政府采購中心近期對該省出國勞務(wù)人員人身意外傷害保險項目的公開招標，采用了兩階段招標的程序；黃河水利委員會政府采購辦公室醫(yī)院信息化項目軟件采購的招標，也分了兩個階段。

國信招標集團有限公司總工程師荊貴鎖表達了個人觀點：“從國內(nèi)實際情況來看，兩階段招標應(yīng)該是一種采購程序，是實現(xiàn)公開招標或者邀請招標方式的特殊方法。雖然，政府采購的相關(guān)法律法規(guī)沒有明確兩階段招標，但《招標投標法》和《招標投標法實施條例》明確，工程建設(shè)項目的招標方式只有公開招標和邀請招標，兩階段招標是一種特殊的招標方法。”

“由于《政府采購法》自身的局限，很多采購方式并未明列其中。無論是方式還是程序，關(guān)鍵是兩階段招標的方法內(nèi)涵在實踐中是否被正確把握，實質(zhì)內(nèi)容和解決方法是否能被規(guī)范執(zhí)行。”趙勇如是表示。

◆ 適用情形獨具特色

兩階段招標雖然具有靈活、公開、公平、優(yōu)中選優(yōu)的優(yōu)勢，但是因為耗時較長，客觀上提高了采購成本。由此，實踐操作中應(yīng)該規(guī)范兩階段招標方法的適用情形。

從《示范法》和《采購指南》來看，國際上對兩階段招標的適用條件作了明確規(guī)定，主要適用于技術(shù)復(fù)雜、采購實體事先不能確定詳細的技術(shù)規(guī)格，交鑰匙合同或大型復(fù)雜的成套設(shè)備采購或那些技術(shù)發(fā)展較快的設(shè)備等情形。然而，總結(jié)國內(nèi)實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)兩階段招標程序的適用條件有其獨特的一面，大體分為三種類型。

第一種類似《示范法》規(guī)定的“采購實體不可能擬訂有關(guān)貨物或工程的詳細規(guī)格或不可能確定服務(wù)的特點”。比如江蘇省出國勞務(wù)人員人身意外傷害保險項目，黃河水利委員會政府采購辦公室醫(yī)院信息化項目軟件采購。

第二種以采購限額作為適用依據(jù)。《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例實施細則》第二十九條，采購預(yù)算金額在1000萬元以上，或者對采購需求有重大爭議的，招標機構(gòu)在編制采購文件時，應(yīng)當組織論證并公開征求意見。

深圳市財政局政府采購辦公室汪泳介紹說：“根據(jù)《實施細則》的規(guī)定，1000萬元以上的項目，執(zhí)行公開招標應(yīng)采用兩階段招標。”

第三種主要在政府采購工程領(lǐng)域，以實現(xiàn)方案設(shè)計和施工的競爭最大化，保證工程項目的完整性和統(tǒng)一性，更好地滿足采購人需求為目的。比如，安徽省政府采購中心對安徽省中醫(yī)藥國家臨床研究基地大樓項目進行了兩階段招標，使大樓的智能化系統(tǒng)工程的設(shè)計與施工能得到供應(yīng)商同等重視，確保了采購人的合理需求得到滿足。

趙勇提出：“兩階段招標主要解決招標實踐中需求描述難的問題，比如采購人要買深海探測設(shè)備，但是又很難描述所需的馬力、功率等技術(shù)指標。兩階段招標可進行評審或談判的特點，可以說是對癥下藥。”

◆ 執(zhí)行上的融合

兩階段招標如何執(zhí)行？

兩階段招標是無限競爭招標（公開招標）和有限競爭招標（邀請招標）的綜合方式。最規(guī)范的做法是：第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術(shù)建議，招標人根據(jù)投標人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標準和要求，編制招標文件；第二階段，招標人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標報價的投標文件。通過兩階段招標，招標人可以借助潛在投標人提出技術(shù)規(guī)格或者實施方案，在此基礎(chǔ)上形成自己的招標需求、編制招標文件，并最終按照招標文件的要求開展招標活動。

然而，在本土化的過程中，尤其是做設(shè)計、保險等服務(wù)類招標項目時，第一階段招標常常與供應(yīng)商入圍相結(jié)合，或者第二階段時基本不考慮供應(yīng)商報價的因素。

江蘇省采購中心的境外意外保險兩階段招標項目，即與入圍招標相結(jié)合，第一階段以方案評審為主，先確定首輪入圍公司。然后，在確定統(tǒng)一保險方案的前提下，進行第二階段價格與總體評價的評審工作，最終確定中標人。

山西長治市政府采購中心在對某建筑方案公開招標時，也選用了兩階段招標，但弱化了對供應(yīng)商報價的考量：針對項目挑選最優(yōu)設(shè)計方案入圍這一主要目標，第一階段以投標供應(yīng)商的資質(zhì)審查為主，挑選出排名前十的投標人，第二階段主要考察設(shè)計方案的優(yōu)劣，只是在評分表中設(shè)置了“投資估算是否合理”一項，且分值僅為1分。

汪泳提醒說：“無論實踐如何創(chuàng)新執(zhí)行程序，但要注意區(qū)分兩階段招標與框架協(xié)議類采購（國內(nèi)稱為協(xié)議供貨）。同樣都是兩階段，但協(xié)議供貨第一階段是不產(chǎn)生任何采購行為的。”

趙勇補充說：“兩階段招標針對的是單個具體項目，而協(xié)議供貨是一類項目，而且第一階段就要求供應(yīng)商報價。”

·延伸閱讀·

與兩階段招標類似，亞行貸款項目特有一種招標程序，即兩階段雙信封招標程序。該程序分為兩個階段。

第一階段：投標人投標時將投標報價和技術(shù)文件分別封裝在兩個不同的信封中同時遞交。招標人先對技術(shù)投標文件進行評審，確定響應(yīng)招標文件的技術(shù)投標文件。不響應(yīng)招標文件的技術(shù)投標文件，招標人可要求投標人進行修改。修改后的技術(shù)投標文件必須響應(yīng)招標文件。投標人如拒絕按照招標人的要求修改技術(shù)投標文件，其投標將被拒絕。

第二階段：被要求修改技術(shù)投標文件的投標人遞交修改后的技術(shù)投標文件和補充報價。補充報價只能是由于修改技術(shù)投標文件而導致的修改。

招標人對收到的投標報價和技術(shù)投標文件進行公開開標。經(jīng)評審，確定技術(shù)投標文件響應(yīng)招標文件、評標價最低的投標中標。

趙勇指出：“無論是一階段招標還是兩階段招標都可以采用單、雙信封的評審方法。兩階段招標解決的是需求難以描述的問題，而雙信封解決的是評標過程中項目技術(shù)和報價的問題，利于排除價格因素對評委評標的影響。”