財稅改革3大任務(wù)進(jìn)展不均衡 劃分央地權(quán)責(zé)相對滯后

財稅改革3大任務(wù)進(jìn)展不均衡 劃分央地權(quán)責(zé)相對滯后

今年是“十三五”開局之年，也是全面深化改革的關(guān)鍵之年。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制改革備受社會關(guān)注。當(dāng)前，哪些改革已經(jīng)取得成效，哪些尚未落地、亟待推進(jìn)？記者獨(dú)家采訪了中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇。

深化財稅改革三大任務(wù)中，有兩項已取得實質(zhì)性進(jìn)展

“財稅體制安排在國家治理的總棋局中，它是一個最具‘牛鼻子’效果的要素，體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關(guān)系。”高培勇表示。

2014年6月，中央政治局通過《深化財稅體制改革總體方案》，以建立現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)，提出了三大改革任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。方案出臺一年多來，不少改革舉措開始落地，效果正在逐步顯現(xiàn)。特別是以新預(yù)算法正式實施為標(biāo)志，預(yù)算管理制度改革取得實質(zhì)性進(jìn)展；以營改增全面推進(jìn)為主線索，稅制改革取得重要進(jìn)展。

“涉及預(yù)算和稅制領(lǐng)域的改革內(nèi)容，既有頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，也包括實施路徑和具體舉措。有些內(nèi)容，甚至細(xì)化到了預(yù)決算的編制方法，以及稅種構(gòu)成要素等層面。”高培勇認(rèn)為，正是改革總體方案“細(xì)”與“實”，在實際推進(jìn)中“落地率”就比較好。

比如，深化預(yù)算管理制度改革，推進(jìn)中期財政規(guī)劃管理，規(guī)范地方政府債務(wù)管理等，就是要從根本上解決花錢不到位和“亂舉債”的問題。稅制改革有序推進(jìn)，營改增逐步擴(kuò)大到全國范圍的交通運(yùn)輸業(yè)、電信業(yè)、郵政業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；煤炭資源稅從價計征改革推行以來，2015年全國征收煤炭資源稅333億元，同比增加185億元，增長125%，減少涉煤收費(fèi)基金366億元，總體減負(fù)181億元。

營改增消除了重復(fù)征稅，為服務(wù)業(yè)發(fā)展帶來勃勃生機(jī)。數(shù)據(jù)顯示， 2015年我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)稅收增長23.8%，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)稅收增長21.2%，互聯(lián)網(wǎng)及相關(guān)服務(wù)業(yè)稅收增長19%。GDP中第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到50.5%，比第二產(chǎn)業(yè)高了10個百分點(diǎn)；稅收占比達(dá)54.8%，比第二產(chǎn)業(yè)高9.7個百分點(diǎn)。服務(wù)業(yè)快速崛起，撐起了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“半壁江山”。

“今年將全面推開營改增改革，這意味著全年減稅力度將達(dá)到幾千億元，對企業(yè)來說是真金白銀的支持。”高培勇認(rèn)為，為了彌補(bǔ)降稅帶來的財政減收，中央決定階段性提高財政赤字率，以保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，彰顯了政府推進(jìn)改革的決心與擔(dān)當(dāng)。

央地財政關(guān)系調(diào)整，亟待精確發(fā)力和精準(zhǔn)落地

“當(dāng)前，深化財稅改革最亟待精確發(fā)力和精準(zhǔn)落地的，當(dāng)屬中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整。”高培勇指出，迄今的財稅體制改革進(jìn)程尚不夠均衡，有別于預(yù)算改革、稅制改革在改革實施層面取得的實際進(jìn)展，作為深化財稅改革的三大任務(wù)之一，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任相對滯后。

高培勇認(rèn)為，央地財政關(guān)系的調(diào)整之所以相對滯后，同改革內(nèi)容設(shè)計不夠詳實具體相關(guān)。就央地財政關(guān)系調(diào)整的兩個主要線索而言，無論是“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，還是“合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任”，其內(nèi)容都是比較籠統(tǒng)的，基本停留在總體規(guī)劃層面。至于具體該如何去做，則沒有進(jìn)一步提及。

比如，究竟哪些稅種劃為中央稅或中央分成比例多一些？哪些稅種劃為地方稅或地方分成比例多一些？哪些公共服務(wù)項目屬于區(qū)域性質(zhì)、該明確為地方事權(quán)？哪些公共服務(wù)項目屬于跨區(qū)域性質(zhì)、該明確為中央和地方共同事權(quán)？顯而易見，無論從哪個方面講，這些問題都是躲不開、繞不過的，必須要搞清楚。

“還應(yīng)當(dāng)看到，本輪財稅體制改革的三方面內(nèi)容不是簡單的并列關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系、相互貫通的統(tǒng)一體。如果一個方面的改革相對滯后，不能與其他兩個方面步調(diào)一致、形成合力，則會影響改革的總體效應(yīng)。”高培勇表示。

事實上，央地財政關(guān)系調(diào)整的相對滯后，已經(jīng)對財稅改革的整體推進(jìn)產(chǎn)生了“瓶頸”效應(yīng)。作為稅制改革中的一條主線索，營改增直接牽涉到地方主體財源結(jié)構(gòu)的重大變化。這種變化和調(diào)整非權(quán)宜之計，應(yīng)建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。還有，作為預(yù)算改革的一個基本目標(biāo)，政府性基金預(yù)算等非一般公共預(yù)算格局將發(fā)生重大變化。這種變化，當(dāng)然要牽動中央財政和地方財政，尤其是中央和地方財政之間關(guān)系格局的調(diào)整。這種調(diào)整屬于重大利益分配，也要建立在體制性安排的基礎(chǔ)上。倘若央地財政關(guān)系調(diào)整相對滯后得不到及時扭轉(zhuǎn)，本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)有可能變?yōu)椤巴虾笸取毙?yīng)。

以“分稅制”為基礎(chǔ)，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性

“中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，要加快財稅體制改革，抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系等關(guān)鍵性問題加快推進(jìn)。”高培勇認(rèn)為，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系，都屬于央地財政關(guān)系調(diào)整范疇，關(guān)系到中央和地方兩個積極性的發(fā)揮，需要扎扎實實落實到位。

如何發(fā)揮中央和地方兩個積極性，提高改革“落地率”？日前出臺的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提供了思路和樣本，很多地方值得借鑒。

稅收征管體制改革，是深化財稅體制改革的一個重要組成部分。這次發(fā)布的方案，是在發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢的前提下，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合。并以此為基礎(chǔ)，通過理順征管職責(zé)劃分，不斷推進(jìn)稅收征管體制和征管能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

國地稅兩家是“合作”非“合并”，意味著國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)的格局不會變，這給廣大稅務(wù)干部吃了一顆定心丸，穩(wěn)定了“軍心”；國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，也意味著中央與地方是“分稅”非“分錢”，分稅制財政管理體制的基礎(chǔ)不會變；國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，還意味著要更好地發(fā)揮“兩個積極性”非“一個積極性”，央地財政關(guān)系調(diào)整的基調(diào)不會變。將三個層面的內(nèi)容相互貫通、聯(lián)系起來，可以看出，這一輪稅收征管體制改革，是基于發(fā)揮中央和地方兩個積極性而進(jìn)行的，是下一步財政管理體制改革正式啟動的序曲，更是國家治理現(xiàn)代化的一項基礎(chǔ)工程。

“上面千條線，下面一根針。中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革目標(biāo)的實現(xiàn)，是建立在發(fā)揮中央和地方兩個積極性的基礎(chǔ)上的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，保持中國經(jīng)濟(jì)中高速增長，更離不開地方上你追我趕、競相迸發(fā)的創(chuàng)新和競爭力。”高培勇認(rèn)為，突破央地財政關(guān)系調(diào)整的籓籬，應(yīng)當(dāng)從凝聚共識入手，不能以傷及地方積極性為代價。合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任，有利于完善地方稅體系，改變地方財政收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)長期“缺位”狀況，從根本上解決“打醬油財政”——給什么錢、辦什么事，或給多少錢、辦多少事的問題。

“把央地財政關(guān)系調(diào)整落實到位，已經(jīng)是箭在弦上、刻不容緩。具體操作方案應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成。毫無疑問，這項任務(wù)異常艱巨，但我們別無選擇。”高培勇說。