揭開(kāi)調(diào)查報(bào)告的面紗

編者按：針對(duì)日前中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》的報(bào)告，有業(yè)內(nèi)專(zhuān)家向本報(bào)投稿，進(jìn)行評(píng)析和回應(yīng)，本報(bào)現(xiàn)摘登如下。文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)。

黃冬如：揭開(kāi)調(diào)查報(bào)告的面紗

4月20日，中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布了該組織研究中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)的調(diào)查報(bào)告——《中國(guó)的公共采購(gòu)：歐盟企業(yè)在中國(guó)參與公共采購(gòu)合同競(jìng)標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”），引起了廣泛關(guān)注。為盡力真實(shí)反映報(bào)告事實(shí)，筆者從以下幾個(gè)方面對(duì)該報(bào)告進(jìn)行評(píng)析，并對(duì)外國(guó)在華商會(huì)提出幾點(diǎn)建議。

評(píng)析■■■

（一） 調(diào)查報(bào)告背離商會(huì)宗旨

作為商會(huì)，中國(guó)歐盟商會(huì)的“分內(nèi)之事”是，通過(guò)總結(jié)分析會(huì)員的采購(gòu)招標(biāo)實(shí)際情況、存在問(wèn)題，為會(huì)員提供詳細(xì)建議，如中國(guó)政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)狀及特點(diǎn)、行業(yè)狀況及投標(biāo)技巧、發(fā)展趨勢(shì)及注意問(wèn)題等。這也是商會(huì)的宗旨和職能所在。而報(bào)告通篇沒(méi)有對(duì)會(huì)員提供任何應(yīng)對(duì)建議，卻有大量的提給政府的政策建議。這表明報(bào)告已背離商會(huì)為會(huì)員服務(wù)的基本宗旨。社會(huì)普遍認(rèn)為，歐盟商會(huì)出臺(tái)的公共采購(gòu)調(diào)查報(bào)告實(shí)際上成為歐盟向中國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）談判施壓的政策性工具，是有其深刻的政治用意的。調(diào)查報(bào)告雖然表明希望這種“公共采購(gòu)的討論從一種政治話(huà)題引向理性的商業(yè)討論”，卻在調(diào)查方法、報(bào)告內(nèi)容和公布形式上使用非常規(guī)手法。例如調(diào)查方法不夠嚴(yán)謹(jǐn)且方式單一、調(diào)查內(nèi)容觀(guān)點(diǎn)出現(xiàn)常識(shí)性錯(cuò)誤、公布形式上邀請(qǐng)數(shù)十家新聞媒體廣而告之。作為一個(gè)非營(yíng)利團(tuán)體，這份報(bào)告的動(dòng)機(jī)或目的讓人不難理解。

（二）調(diào)查方法比較簡(jiǎn)單隨意

本文不想討論什么調(diào)查方法更適合這項(xiàng)調(diào)查，但至少認(rèn)為，西方國(guó)家在調(diào)查方法使用上注重科學(xué)性和實(shí)用性是個(gè)公認(rèn)的事實(shí)。但這次調(diào)查方法的使用存在3方面問(wèn)題：一是調(diào)查方法簡(jiǎn)單，使調(diào)查報(bào)告的客觀(guān)性和可信度大打折扣。從報(bào)告內(nèi)容來(lái)看，本次調(diào)查僅使用訪(fǎng)談和咨詢(xún)方式。訪(fǎng)談對(duì)象也僅限于幾家公司及幾個(gè)公司高層，咨詢(xún)對(duì)象范圍狹窄。報(bào)告沒(méi)有調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和調(diào)查對(duì)象的全面數(shù)據(jù)，也沒(méi)有調(diào)查一線(xiàn)部門(mén)或投標(biāo)代表。二是調(diào)查方式單一，使報(bào)告出現(xiàn)學(xué)術(shù)性色彩，帶有調(diào)查報(bào)告與學(xué)術(shù)的混同性，理論與實(shí)踐脫節(jié)，容易產(chǎn)生低級(jí)錯(cuò)誤。如調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)“招標(biāo)權(quán)的下放加劇了地方保護(hù)主義”，引用的竟然是印度尼西亞的例子。三是調(diào)查比較隨意，時(shí)間倉(cāng)促。調(diào)查報(bào)告大量引用網(wǎng)站數(shù)據(jù)，大部分顯示查閱時(shí)間為2011年4月11日、4月12日。這不僅表明了報(bào)告形成的隨意性和倉(cāng)促性，也突顯了其背后的動(dòng)機(jī)和目的。

（三）調(diào)查內(nèi)容主觀(guān)片面

報(bào)告既沒(méi)有基本調(diào)查數(shù)據(jù)和內(nèi)容，不全面，也很少有積極或正面的內(nèi)容，不客觀(guān)。調(diào)查引用個(gè)人談話(huà)作為結(jié)論，報(bào)告內(nèi)容存在一定片面性或主觀(guān)臆斷性。

比如，報(bào)告將正常的商業(yè)行為曲解為政府政策失當(dāng)。報(bào)告認(rèn)為，招標(biāo)地點(diǎn)和方式由最終用戶(hù)決定，“招標(biāo)權(quán)的下放導(dǎo)致更高的成本和更低的透明度”；“投標(biāo)者還須符合這些不同級(jí)別和不同類(lèi)型采購(gòu)的不同程序和文件要求”。實(shí)際上，不管是國(guó)外公司還是國(guó)內(nèi)公司，都不可能窮盡所有與之有關(guān)的投標(biāo)業(yè)務(wù)（它有清晰的市場(chǎng)和區(qū)域定位）。是否專(zhuān)注現(xiàn)在業(yè)務(wù)、是否擴(kuò)充銷(xiāo)售隊(duì)伍，是由公司自身的發(fā)展現(xiàn)狀所決定的。而報(bào)告卻引用公司談話(huà)，產(chǎn)生了這樣一種邏輯：“中國(guó)市場(chǎng)機(jī)會(huì)太大、太多，應(yīng)該將所有機(jī)會(huì)都集中，放到我公司面前來(lái)。因?yàn)槟銢](méi)有這樣做，所以你有問(wèn)題。”這是什么邏輯？同樣，報(bào)告出現(xiàn)將某公司競(jìng)標(biāo)失敗歸咎于公共采購(gòu)政策不透明等的傾向。

報(bào)告對(duì)采購(gòu)目錄的判斷也出現(xiàn)了一些基本常識(shí)性錯(cuò)誤。第一，報(bào)告認(rèn)為，“許多受訪(fǎng)公司都覺(jué)得，招標(biāo)結(jié)果是事先都已確定好的”，這是“政府采購(gòu)目錄的擬定缺乏透明度而導(dǎo)致的不良影響”。顯然，這是明顯的邏輯混亂，是缺乏基本常識(shí)理解的錯(cuò)誤。導(dǎo)致這種錯(cuò)誤的出現(xiàn)的原因有：一是對(duì)目錄的概念、意義和作用根本不了解。二是報(bào)告將年度目錄與年度部門(mén)預(yù)算采購(gòu)項(xiàng)目目錄等同起來(lái)。三是主觀(guān)臆斷明顯。目錄透明與否與招標(biāo)結(jié)果事先確定根本沒(méi)有必然聯(lián)系。第二，對(duì)采購(gòu)目錄的認(rèn)定主體、執(zhí)行主體和執(zhí)行要求都存在基本判斷的錯(cuò)誤。如，由于某行業(yè)沒(méi)有進(jìn)入目錄，由此認(rèn)為“目錄擬定是‘保護(hù)主義’”。但實(shí)際上，不論目錄內(nèi)的集中采購(gòu)還是目錄外的分散采購(gòu)，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)符合相關(guān)法律的規(guī)定，都必須公開(kāi)透明采購(gòu)。

報(bào)告還曲解了歐盟和中國(guó)公共采購(gòu)的不同。報(bào)告僅通過(guò)歐盟公共采購(gòu)的表述，在沒(méi)有舉出任何實(shí)例或調(diào)查依據(jù)的情況下，暗指中國(guó)公共采購(gòu)?fù)该鞫炔桓摺＿@是明顯的先入為主的觀(guān)點(diǎn)。實(shí)際上，中國(guó)公共采購(gòu)雖仍處在創(chuàng)始階段，但短短十幾年走過(guò)了西方國(guó)家?guī)资晟踔辽习倌甑臍v程，科學(xué)性、規(guī)范性和透明度都大大提高，有的方面甚至還比歐盟的現(xiàn)有實(shí)踐先進(jìn)。如招標(biāo)文件發(fā)布前通過(guò)專(zhuān)家論證、邀請(qǐng)供應(yīng)商提出意見(jiàn)、提前發(fā)布網(wǎng)上征集意見(jiàn)、采購(gòu)評(píng)審全程直播或允許供應(yīng)商旁聽(tīng)、采購(gòu)結(jié)果公布評(píng)分結(jié)果及專(zhuān)家名單、實(shí)現(xiàn)全程電子化采購(gòu)等方式。

更為重要的是，報(bào)告在某些地方以中國(guó)加入GPA的未來(lái)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)現(xiàn)在的實(shí)踐情況。

建議■■■

沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，但濫用調(diào)查，就是濫用發(fā)言權(quán)。調(diào)查報(bào)告動(dòng)機(jī)或目的若處理不當(dāng)，往往會(huì)“搬起石頭砸自己的腳”。要不就是打著調(diào)查的幌子，獲取社會(huì)噱頭。

對(duì)此，筆者就外國(guó)在華商會(huì)提出如下建議：

一是商會(huì)應(yīng)“放下身段，注重腳下”，更加專(zhuān)注于會(huì)員投標(biāo)采購(gòu)等實(shí)際工作。對(duì)公共采購(gòu)而言，商會(huì)是供應(yīng)商的集合體。商會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)中國(guó)公共采購(gòu)現(xiàn)狀的了解，加強(qiáng)會(huì)員投標(biāo)行為規(guī)范和技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，為會(huì)員提供良好的溝通協(xié)調(diào)和服務(wù)機(jī)制。這是商會(huì)工作的根本。二是商會(huì)應(yīng)適應(yīng)中國(guó)公共采購(gòu)而不是嘗試改變，應(yīng)理解中國(guó)公共采購(gòu)而不是曲解。從時(shí)間跨度看，中國(guó)公共采購(gòu)已取得西方國(guó)家無(wú)法比擬的顯著成績(jī)，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。中國(guó)公共采購(gòu)在發(fā)展過(guò)程中存在問(wèn)題和矛盾是客觀(guān)必然。其問(wèn)題和矛盾含有歷史性、復(fù)雜性、綜合性和頑固性等鮮明特點(diǎn)，其發(fā)展完善不可能一蹴而就，也不會(huì)隨著商會(huì)、西方國(guó)家或國(guó)際組織的利益訴求而突然發(fā)生改變。所以，不能以歐盟、美國(guó)或想象的標(biāo)準(zhǔn)去看待正在前進(jìn)發(fā)展過(guò)程中的中國(guó)事物。商會(huì)更需要做的是適應(yīng)這一新生發(fā)展事物并積極主動(dòng)融合，在融合中取得自身的最大效應(yīng)。三是持續(xù)溝通而不是尋求變通。商會(huì)應(yīng)積極主動(dòng)，尋求各種辦法，與中央和地方政府甚至基層政府、招標(biāo)采購(gòu)主管單位及主體部門(mén)、專(zhuān)家研究團(tuán)體、自身會(huì)員等開(kāi)展溝通。溝通的過(guò)程就是學(xué)習(xí)的過(guò)程、發(fā)展的過(guò)程和尋求盈利機(jī)會(huì)的過(guò)程。這應(yīng)當(dāng)成為商會(huì)的日常行為，也應(yīng)當(dāng)成為其會(huì)員的日常行為。
（作者系公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所特聘研究員）

【鏈接】

中國(guó)歐盟商會(huì)與公共采購(gòu)工作組

中國(guó)歐盟商會(huì)成立于2000年，是擁有1600多家駐華歐盟企業(yè)、受歐盟委員會(huì)和中國(guó)政府機(jī)構(gòu)認(rèn)可的具有廣泛影響力的非營(yíng)利組織。公共采購(gòu)工作組于2005年成立，是中國(guó)歐盟商會(huì)34個(gè)工作組之一。其最初目的是關(guān)注與中國(guó)公共采購(gòu)及合同簽訂有關(guān)的問(wèn)題，后來(lái)演變成為改進(jìn)中國(guó)公共采購(gòu)程序提供建設(shè)性建議的政策性工具。

調(diào)查報(bào)告的主要內(nèi)容

中國(guó)歐盟商會(huì)在2010年下半年，以參與中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)的外資企業(yè)為對(duì)象，基于中國(guó)政府重視公共采購(gòu)工作以及中國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）談判的進(jìn)展情況展開(kāi)調(diào)查。調(diào)查主要通過(guò)訪(fǎng)談和咨詢(xún)的形式進(jìn)行。調(diào)查目的是為了更好了解中國(guó)公共采購(gòu)（含政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)）運(yùn)作方式以及面臨的挑戰(zhàn)，并提供建議。調(diào)查報(bào)告是以中國(guó)歐盟商會(huì)公共采購(gòu)工作組為主，在醫(yī)療器械工作組、信息與通信技術(shù)工作組、可再生能源子工作組、法律工作組以及其他有關(guān)人士的協(xié)調(diào)配合下完成的。

調(diào)查報(bào)告首先概要介紹了中國(guó)公共采購(gòu)的法律框架。報(bào)告對(duì)《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的主要內(nèi)容及區(qū)別作了詳細(xì)介紹。并認(rèn)為“一項(xiàng)招標(biāo)是受《政府采購(gòu)法》還是受《招標(biāo)投標(biāo)法》管理，將關(guān)系到外資企業(yè)以何種方式參與競(jìng)標(biāo)”。報(bào)告還對(duì)中國(guó)其他有關(guān)的法律、中國(guó)加入GPA現(xiàn)狀以及歐盟的公共采購(gòu)法律框架作了分析。報(bào)告通過(guò)各種數(shù)據(jù)估算，認(rèn)為中國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)整體的價(jià)值高達(dá)77000億元人民幣（其中政府采購(gòu)規(guī)模為7000億元，招標(biāo)投標(biāo)規(guī)模為70000億元）。

隨后，調(diào)查基于行業(yè)反饋探討了一個(gè)典型的中國(guó)招投標(biāo)過(guò)程，以及在該過(guò)程每個(gè)環(huán)節(jié)所面臨的挑戰(zhàn)。這種探討是在《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》以及GPA總體框架下進(jìn)行的。調(diào)查認(rèn)為，一個(gè)典型的招投過(guò)程包括最終用戶(hù)需求確定，可行性、環(huán)境和資金調(diào)查，政府審批，選擇代理機(jī)構(gòu)，發(fā)布招標(biāo)采購(gòu)公告，制作招標(biāo)文件，評(píng)標(biāo)，授標(biāo)，申訴等步驟。調(diào)查報(bào)告分析了每一個(gè)步驟存在的問(wèn)題及挑戰(zhàn)，并提出比較詳細(xì)的建議。

調(diào)查列舉了醫(yī)療器械、信息與通信技術(shù)和風(fēng)電設(shè)備3個(gè)行業(yè)中的供應(yīng)商在參與政府采購(gòu)過(guò)程中所遇到的具體挑戰(zhàn)。最后，調(diào)查提出了具體的改革方案。如確保所有投標(biāo)者在開(kāi)標(biāo)時(shí)都能平等地獲得信息、在招標(biāo)過(guò)程中堅(jiān)持公正透明的評(píng)估、謹(jǐn)記公共采購(gòu)對(duì)其他政策領(lǐng)域的影響等。