進(jìn)一步完善供應(yīng)商救濟(jì)渠道

聚焦20號(hào)令修訂

進(jìn)一步完善供應(yīng)商救濟(jì)渠道

■ 黃民錦

歷經(jīng)數(shù)年醞釀，《政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑答復(fù)與投訴處理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）終于問(wèn)世，關(guān)于供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)的設(shè)計(jì)再次引發(fā)業(yè)內(nèi)大討論。通讀《征求意見(jiàn)稿》后，筆者感慨良多。

體現(xiàn)時(shí)代精神

法隨時(shí)變，立法應(yīng)以促進(jìn)改革為重點(diǎn)。《征求意見(jiàn)稿》的諸項(xiàng)規(guī)定，不僅關(guān)系到供應(yīng)商合法權(quán)益的保障，而且關(guān)系到監(jiān)管機(jī)關(guān)行政行為的合法性和正當(dāng)性，不僅關(guān)系到政府采購(gòu)糾紛的妥善化解，也關(guān)系到政府采購(gòu)的形象。任何法律都要考慮什么人將適用它，他們?nèi)绾卫斫夥桑克麄兊臋?quán)責(zé)是否對(duì)等？因此，要做好頂層設(shè)計(jì)，明確制定法律法規(guī)的基本思想，積極主動(dòng)回應(yīng)供應(yīng)商維權(quán)的呼聲。

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“救濟(jì)先于權(quán)利”。完善供應(yīng)商救濟(jì)制度，需要在適應(yīng)性原則、比例原則和效益原則的指導(dǎo)下建構(gòu)，構(gòu)建救濟(jì)多樣化的民事程序救濟(jì)機(jī)制。具體可以供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)為主線，縱向梳理其在政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)享有的救濟(jì)權(quán)。目前，在上位法尚未修改的情況下，可考慮將申訴制度作為擴(kuò)大救濟(jì)權(quán)的途徑，這雖然屬于非訴訟程序，但仍不應(yīng)降低當(dāng)事人參與的程度。

確立全面審查制度

在處理質(zhì)疑投訴案件中，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)就是僅就供應(yīng)商質(zhì)疑投訴或行政復(fù)議提起事項(xiàng)進(jìn)行針對(duì)性審查還是對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或成交結(jié)果以及評(píng)審活動(dòng)進(jìn)行全面審查。

行政復(fù)議的啟動(dòng)是以相對(duì)人申請(qǐng)保護(hù)合法權(quán)利為起點(diǎn)的，行政復(fù)議法亦有附帶審查的規(guī)定。《征求意見(jiàn)稿》在第四章“投訴處理與決定”中，就投訴處理程序作出較詳細(xì)的規(guī)定，而未涉及對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)性、針對(duì)性審查還是全面性審查。為使供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)得以全面保障，處理方案有二。一是建議增設(shè)條款，規(guī)定采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)關(guān)在受理供應(yīng)商質(zhì)疑投訴時(shí)，除了對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑投訴事項(xiàng)進(jìn)行審查，作出答復(fù)和下達(dá)處理決定外，還應(yīng)就采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、采購(gòu)結(jié)果等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審查，發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)問(wèn)題依照相關(guān)規(guī)定處理。此方案有利于提高采購(gòu)效率和行政效能。二是分別在第二、三、四章中增設(shè)條款，規(guī)定采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門在處理供應(yīng)商質(zhì)疑投訴案件時(shí)，應(yīng)對(duì)所有參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商采購(gòu)文件進(jìn)行全面審查和復(fù)核，就采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)制作的采購(gòu)文件是否有傾向、排他性，評(píng)審活動(dòng)是否公開(kāi)、公正、公平等進(jìn)行合法性審查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的，依據(jù)本辦法第十四條、第二十八條、第二十九條處理。此做法確保了供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)，也能與行政訴訟法有效銜接，使供應(yīng)商感受到司法的公正、執(zhí)法的力度，但其弊端是將導(dǎo)致采購(gòu)周期延長(zhǎng)。綜合考慮法理及現(xiàn)實(shí)因素，筆者傾向于方案一。

細(xì)化供應(yīng)商質(zhì)疑環(huán)節(jié)

《征求意見(jiàn)稿》第八條對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑提出的時(shí)間沿用了《政府采購(gòu)法》第五十二條的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定，對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑原則上應(yīng)當(dāng)一次性提出；其第九條解決了潛在供應(yīng)商能否提出質(zhì)疑的問(wèn)題。然而，政府采購(gòu)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相關(guān)，采購(gòu)結(jié)果是采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程的綜合反映，如采購(gòu)文件有歧視性條款，代理機(jī)構(gòu)在組織采購(gòu)活動(dòng)中未按程序執(zhí)行，評(píng)審專家未秉持中立公允立場(chǎng)獨(dú)立客觀評(píng)審，對(duì)采購(gòu)結(jié)果均有影響，也可能導(dǎo)致采購(gòu)結(jié)果不公正。采購(gòu)結(jié)果出來(lái)后，供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件或采購(gòu)過(guò)程提出質(zhì)疑，是否應(yīng)受理，供應(yīng)商與采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議甚大，建議第九條增加一款“如供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)結(jié)果與采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程相關(guān)聯(lián)的，也可提出質(zhì)疑，并就與之相關(guān)的事項(xiàng)提供相應(yīng)證據(jù)。”

彌補(bǔ)民事責(zé)任的缺口

關(guān)于民事責(zé)任賠償，《征求意見(jiàn)稿》第二十八條第四項(xiàng)作了明確規(guī)定，這是一大亮點(diǎn)和進(jìn)步，但僅限于采購(gòu)活動(dòng)已經(jīng)完成并且政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行的情形，其法律調(diào)整范圍未覆蓋采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)損失在哪個(gè)環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生，供應(yīng)商從投標(biāo)環(huán)節(jié)開(kāi)始即產(chǎn)生制作標(biāo)書、購(gòu)買標(biāo)書等費(fèi)用。因此，不論采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)入哪個(gè)環(huán)節(jié)，利益受損方都應(yīng)有權(quán)向違法者提出民事賠償訴權(quán)。因采購(gòu)代理行為和政府采購(gòu)專業(yè)性、復(fù)雜性較強(qiáng)等原因，通過(guò)列舉的方式很難窮盡所有違法行為的民事責(zé)任，只能通過(guò)概括式方式，明確違法違規(guī)者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。故建議第五章“法律責(zé)任”中增設(shè)一條：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)因違法違規(guī)行為造成當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的，當(dāng)事人有權(quán)提出民事訴訟，由相關(guān)責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。”

     （作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）

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