應急采購等“非政府采購項目”如何實施

【實務探討·特殊時期下的政府采購】

應急采購等“非政府采購項目”如何實施

■ 蔣守華

隨著簡政放權和依法行政的不斷推進，越來越多的采購項目不再納入政府采購范疇，包括應急采購在內，這些項目不需按照法定政府采購程序實施，極大地提高了采購效率和采購靈活性，同時，也用事實澄清了社會上對政府采購的誤解，并非像社會傳言那樣，“政府采購一個筐，什么都往里面裝”。然而，實際工作中，很多部門單位卻對此感到迷茫，尤其是當前進行的疫情防控物資緊急采購，這些不屬于《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）范疇的項目（以下簡稱“非政府采購項目”）該如何實施？

非政府采購項目越來越多

根據《政府采購法》關于政府采購的定義，政府采購是指，各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。近幾年，各地紛紛落實“簡政放權”改革，不斷壓縮集采目錄，提高采購限額標準，導致政府采購項目逐漸減少，非政府采購項目逐漸增多。另外，根據《政府采購法》第八十五條“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”的規定，緊急采購項目也不屬于政府采購。還有一種情況是，隨著依法行政的不斷規范，相關部門單位通過深刻理解政府采購概念，逐漸將那些本質上不屬于政府采購卻人為當成政府采購實施的項目，通過正本溯源加以剔除，這也是政府采購項目相對減少，非政府采購項目相對增多的原因。

非政府采購項目實施無法可依

目前，涉及規范采購行為的法律有《政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》），涉及規范出讓行為的法律有《中華人民共和國拍賣法》（以下簡稱《拍賣法》）。《政府采購法》只規范納入政府采購范疇的采購行為。《招標投標法》雖然第二條規定，“在中華人民共和國境內進行招標投標活動，適用本法”，但本質上卻只規范依法必須招標工程的采購行為。國家發改委曾印發通知，在明確縮小依法必須招標工程范圍和提高工程招標限額標準后，非依法必須招標工程項目明顯增多。雖然根據《政府采購法》及《中華人民共和國政府采購法實施條例》，這些非依法必須招標工程應納入政府采購范疇，并采用競爭性談判（磋商）、單一來源方式實施采購，但由于政府采購集采目錄的壓縮和采購限額標準的提高，仍沉淀出很多既不受《政府采購法》約束，也可不執行《招標投標法》相關規定的采購項目（包括工程，也包括貨物和服務，統稱非政府采購項目）。盡管根據《招標投標法》第二條，這些非政府采購項目可統統納入《招標投標法》范疇進行招標采購，但是，一方面與簡政放權提高采購靈活性的目的相違背，另一方面，因《招標投標法》對非依法必須招標項目的約束力較弱，執行時很容易產生亂象。

《拍賣法》是對出讓權利進行規范的法律，但現實中往往僅用在有形物品的出讓，如罰沒物、抵押物、文物、土地的拍賣，其他諸如房屋出租、產權轉讓等經營類項目，以及廣告權、專利權等無形資產的使用和轉讓，本來應當適用《拍賣法》，但卻往往本末倒置地執行《招標投標法》，因適用法律錯誤也常常亂象叢生。

非政府采購項目采購實踐

常規性非政府采購項目實踐。常規性非政府采購項目是指那些需要滿足日常工作需求卻又未納入政府采購范疇的貨物、工程和服務項目。前面已分析，簡政放權后，這類項目越來越多。

由于沒有相關法律規范，實際采購時往往不拘一格，千差萬別，概括起來大致有以下幾種采購形式：一是參照政府采購程序實施。采用的方式包括詢價、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源等。采取這種形式的部門單位，往往出于規范采購活動、經得起監督檢查等考慮，單位制度比較完善，內控制度執行得較好。采購時會成立專門的采購小組，金額相對較少的項目，由采購小組自行組織采購，金額相對較大的項目會委托采購代理機構按照政府采購程序實施，只是不需要到公共資源交易中心進場采購，采購程序也相對簡化。在供應商選擇上，有通過單位門戶網站公開征集的，有通過考察推薦三家以上供應商的，也有通過考察后直接確定一家供應商進行單一來源采購的。

二是貨比三家采購。對一些通用辦公物品耗材的采購，一些單位會采取向就近的大型商場或者有一定規模的門店進行貨比三家采購。此種形式既可兼顧采購便利性和性價比，又能避免尋租采購和人情采購。

三是定點或協議采購。采購單位一般通過提前考察和篩選，選出一家或幾家供應商作為定點或協議供應商，采購價格有按固定價格執行的，也有隨行就市執行浮動價格的。更有些單位為了采購便捷和減少人為操縱，會直接指定就近的大型超市定點采購。另外，對于非政府購范疇的購買服務項目，某省曾出臺政府購買服務競爭性評審和定向委托方式管理辦法，對不適用于《政府采購法》的購買服務項目進行規范。

緊急采購項目采購實踐。由于緊急采購項目具有時間上的緊迫性，來不及做過多的準備工作，也不可能按部就班走審批程序，實際采購時往往按照“特事特辦、急事急辦”原則，先行采購，后辦手續。

在采購操作上，一般是向相關供應商定向采購。對于供應商的選擇，一是直接確定此前已采購過相同或類似項目的中標供應商為應急采購供應商。二是從當地具有生產能力的企業中選擇確定（定點生產）；三是在前兩種情形均不滿足情況下，可通過緊急征集供應商的形式選擇，也有參照《政府采購法》的詢價或競爭性談判方式確定。采購價格一般參照市場行情與供應商協商確定，采用詢價或競爭性談判方式的，則根據供應商報價直接確定。采購任務完成后，需對采購結果及時公開，對采購資料進行整理，接受社會監督和監督檢查。

對于大范圍、大規模、大批量的應急采購，需要廣泛發動社會各界力量，齊心協力，各盡所能，分頭采購。如當前正實施的面向全國乃至全球范圍的疫情防控物資采購，黨中央國務院發布疫情防控措施后，全國上下緊急行動：財政部門以資金保障為龍頭及時開啟采購綠色通道；新聞媒體深入一線適時發布疫情情況和物資需求信息；發改、工信部門動員防控物資生產企業加緊生產；商務部門動員包括電商在內各類經銷商加緊籌集貨源；交通部門集中力量保障物資暢通運輸；具有海外業務關系的各大國有企業也加緊進行海外采購；海關部門開啟口岸綠色通道保障快速通關；價格管理部門啟動價格管控機制防止哄抬物價；其他部門及社會民間組織也紛紛加入到緊急采購保障活動中，從而形成全民總動員，上下一盤棋，各盡其所能，全力保供應的緊急采購局面。

規范各類非政府采購行為十分必要

在無相關法律可依情況下，為指導和規范包括緊急采購在內的非政府采購行為，各級行政主管部門出臺規章制度十分必要。經了解，已有地方出臺自行采購操作指南和應急采購管理辦法。筆者衷心希望相關部門單位，在簡政放權背景下自行采購時，既能靈活采購，又能規范采購行為；在大災險情情況下緊急采購時，既能快速實施，又能保障質量經得起檢驗。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

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