政府購買服務(wù)“誰來買”“向誰買”“買什么”

【解讀102號令】③

政府購買服務(wù)“誰來買”“向誰買”“買什么”

■黃冬如

政府購買服務(wù)的主體、內(nèi)容以及實施范圍，是政府購買服務(wù)制度中的重要內(nèi)容，也是政府購買服務(wù)各方共同關(guān)注的要點。

政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體

第一，關(guān)于購買主體。《政府購買服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第五條明確規(guī)定，政府購買服務(wù)的購買主體是各級國家機關(guān)。該條依據(jù)政府采購法關(guān)于采購人的規(guī)定（國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織），結(jié)合政府購買服務(wù)行為的特殊性，提出政府購買服務(wù)的購買主體內(nèi)容。也就是說，各級國家機關(guān)主要包括各級行政機關(guān)，還包括各級黨的機關(guān)、人大、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派、劃為承擔行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團組織機關(guān)。《辦法》第八條又規(guī)定，公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體。政府購買服務(wù)的購買主體強調(diào)其國家機關(guān)屬性，或者說是否承擔行政職能。這類組織的功能定位是直接提供特定領(lǐng)域公益服務(wù)的主體，實質(zhì)是事業(yè)單位，不具有行政管理職能，不屬于國家機關(guān)，因此不宜作為政府購買服務(wù)的購買主體。需要特別注意的是，有的政府購買服務(wù)實施目錄中包含政府履職所需的輔助性事項，如物業(yè)管理、公車租賃等。不能認為公益一類事業(yè)單位也需要物業(yè)管理和公車租賃服務(wù)就認定它屬于政府購買服務(wù)，也不能否定公益一類事業(yè)單位為完成自身職責需要，禁止其采購所需輔助服務(wù)事項。

第二，關(guān)于承接主體。《辦法》第六條明確，政府購買服務(wù)的承接主體可以是依法成立的企業(yè)、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。具體來講，政府購買服務(wù)的承接主體包括以下幾類：一是依法在民政部門登記成立的社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等社會組織以及經(jīng)國務(wù)院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織；二是依法在工商或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)等從事經(jīng)營活動的單位，以及會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所和律師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)；三是按事業(yè)單位分類改革的政策規(guī)定，劃為公益二類的事業(yè)單位或從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位；四是依法成立的企業(yè)，包括獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司制企業(yè)等；五是法律、法規(guī)規(guī)定的其他主體。包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。值得注意的是，公益一類事業(yè)單位不得作為政府購買服務(wù)承接主體。公益一類事業(yè)單位是指承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位。作為由政府舉辦并保障經(jīng)費的公益一類事業(yè)單位，應(yīng)當履行好政府賦予的基本公共公益服務(wù)職能職責，且不得從事經(jīng)營活動。具體包括保密通信、檢驗檢疫、專利審查、城市管理、建設(shè)規(guī)劃、監(jiān)察執(zhí)法、安全生產(chǎn)、氣象服務(wù)、公共資源交易等行政輔助和行政支持保障類事業(yè)單位。使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，與公益一類事業(yè)單位在性質(zhì)上類似，在是否參與政府購買服務(wù)問題上應(yīng)作同等對待。

此外，對于政府購買承接主體，有幾點需要關(guān)注。一是承接主體要符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定。比如，政府購買服務(wù)的承接主體在參加政府采購目錄以內(nèi)或者限額以上的政府購買服務(wù)項目，需要提供前3年內(nèi)在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明；若因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的，則不能參與相關(guān)采購活動。二是不得有差別或歧視待遇。購買主體可以結(jié)合購買服務(wù)項目的特點規(guī)定承接主體的具體條件，但不得違反政府采購法律、行政法規(guī)，以不合理的條件對承接主體實行差別待遇或者歧視待遇。三是正確看待承接主體中依法成立的企業(yè)和社會組織的問題。按照一般慣例，政府購買服務(wù)的主要承接主體應(yīng)該是社會組織，但《辦法》將依法成立的企業(yè)與社會組織并行作為主要承接主體值得關(guān)注。這主要考慮到與《政府采購法》中供應(yīng)商的法律銜接問題，并不意味著企業(yè)是政府購買服務(wù)承接主體的重要力量。雖然《辦法》提倡和支持依法成立的企業(yè)能參與成為主要承接主體，為社會公眾提供公共服務(wù)。但因為企業(yè)是市場主體，以市場利益最大化為目的。它與以社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)為主體組成的社會組織，以社會公益服務(wù)為主要目標有明確的不同。強調(diào)社會組織承接政府購買服務(wù)項目，可以發(fā)揮其自身專業(yè)化能力，提高公共服務(wù)提供的質(zhì)量和效率；可以有效參與社會公共管理，提高社會治理水平；可以及時發(fā)現(xiàn)反饋公共服務(wù)需求，促進公共服務(wù)供求的有效對接。四是正確理解承接主體中具備條件的個人。考慮到《政府采購法》允許自然人作為供應(yīng)商，也考慮一些縣鄉(xiāng)農(nóng)村基層地區(qū)組織型承接主體不足等因素，《辦法》規(guī)定可以由具備服務(wù)提供條件和能力的個體工商戶或自然人承接政府購買服務(wù)。但應(yīng)當嚴格遵守政府購買服務(wù)及政府采購等制度規(guī)定，不得將其異化為變相用工。

政府購買服務(wù)的內(nèi)容

判斷是否確定為政府購買服務(wù)內(nèi)容主要考慮三點：一是否屬于政府職責范圍。二是是否適合采取市場化方式提供。即適合通過市場競爭性方式，擇優(yōu)選擇符合條件的承接主體承擔。三是是否屬于服務(wù)事項。對于服務(wù)概念，《政府采購法》及其實施條例有明確的界定，不應(yīng)有擴大延展解釋或者收小縮窄理解。特別需要界定好政府購買服務(wù)項目、服務(wù)性項目以及工程貨物服務(wù)混同的項目之間的關(guān)系。總體而言，除了超出政府職責范圍、不屬于服務(wù)以及不適宜市場化的事項外，政府所提供大部分公共服務(wù)和部分履職所需輔助性服務(wù)均可以采用政府購買服務(wù)的方式。《辦法》對其作了正面列舉和負面清單式說明。

《辦法》第九條規(guī)定，政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)。《辦法》第十條規(guī)定政府購買服務(wù)范圍的負面清單。明確六類事項不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容：一是禁止購買不屬于政府職責范圍的服務(wù)事項。建議界定好政府、市場與社會的關(guān)系。既要防止政府部門超越自身職責權(quán)限，參與市場競爭領(lǐng)域事項，又要防止將應(yīng)由政府直接履職的事項交給社會力量，導(dǎo)致公共管理效能下降和監(jiān)督缺位。二是禁止購買應(yīng)當由政府直接履職的事項。有關(guān)行政決策、行政執(zhí)行、行政管理、行政監(jiān)督、國家安全等事項，應(yīng)當由政府直接履職，不宜交給社會力量承辦。三是禁止將政府采購法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項目納入政府購買服務(wù)范圍。這體現(xiàn)了政府購買服務(wù)的內(nèi)容必須屬于“服務(wù)”性質(zhì)這一要求，不能對“服務(wù)”隨意做擴大解釋。2017年，財政部發(fā)布關(guān)于《堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)容融資的通知》，“嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目”。四是禁止將融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。這體現(xiàn)了政府購買服務(wù)是政府服務(wù)方式的創(chuàng)新，不得將其異化為政府舉債融資的工具。特別是以政府購買服務(wù)名義變相舉債融資進行工程建設(shè)問題。政府的融資活動與政府購買服務(wù)屬于不同性質(zhì)的行為，無論是否采用市場方式，都必須在相應(yīng)的國家法規(guī)政策的指導(dǎo)約束下規(guī)范實施。五是禁止將購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項納入政府購買服務(wù)范圍。六是法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院規(guī)定的其他不得作為政府購買服務(wù)內(nèi)容的事項。以上第二至六項中，屬于政府職責范圍的事項，應(yīng)當通過符合國家法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)范方式實施。

(作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院)

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