政府購買服務“誰來買”“向誰買”“買什么”

【解讀102號令】③

政府購買服務“誰來買”“向誰買”“買什么”

■黃冬如

政府購買服務的主體、內容以及實施范圍，是政府購買服務制度中的重要內容，也是政府購買服務各方共同關注的要點。

政府購買服務的購買主體和承接主體

第一，關于購買主體。《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第五條明確規定，政府購買服務的購買主體是各級國家機關。該條依據政府采購法關于采購人的規定（國家機關、事業單位和團體組織），結合政府購買服務行為的特殊性，提出政府購買服務的購買主體內容。也就是說，各級國家機關主要包括各級行政機關，還包括各級黨的機關、人大、政協、審判、檢察、民主黨派、劃為承擔行政職能的事業單位、納入行政編制管理的群團組織機關。《辦法》第八條又規定，公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務的購買主體和承接主體。政府購買服務的購買主體強調其國家機關屬性，或者說是否承擔行政職能。這類組織的功能定位是直接提供特定領域公益服務的主體，實質是事業單位，不具有行政管理職能，不屬于國家機關，因此不宜作為政府購買服務的購買主體。需要特別注意的是，有的政府購買服務實施目錄中包含政府履職所需的輔助性事項，如物業管理、公車租賃等。不能認為公益一類事業單位也需要物業管理和公車租賃服務就認定它屬于政府購買服務，也不能否定公益一類事業單位為完成自身職責需要，禁止其采購所需輔助服務事項。

第二，關于承接主體。《辦法》第六條明確，政府購買服務的承接主體可以是依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。具體來講，政府購買服務的承接主體包括以下幾類：一是依法在民政部門登記成立的社會團體、基金會、社會服務機構等社會組織以及經國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織；二是依法在工商或行業主管部門登記成立的企業等從事經營活動的單位，以及會計師事務所、稅務師事務所和律師事務所等社會中介機構；三是按事業單位分類改革的政策規定，劃為公益二類的事業單位或從事生產經營活動的事業單位；四是依法成立的企業，包括獨資企業、合伙企業和公司制企業等；五是法律、法規規定的其他主體。包括農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。值得注意的是，公益一類事業單位不得作為政府購買服務承接主體。公益一類事業單位是指承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位。作為由政府舉辦并保障經費的公益一類事業單位，應當履行好政府賦予的基本公共公益服務職能職責，且不得從事經營活動。具體包括保密通信、檢驗檢疫、專利審查、城市管理、建設規劃、監察執法、安全生產、氣象服務、公共資源交易等行政輔助和行政支持保障類事業單位。使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，與公益一類事業單位在性質上類似，在是否參與政府購買服務問題上應作同等對待。

此外，對于政府購買承接主體，有幾點需要關注。一是承接主體要符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規定。比如，政府購買服務的承接主體在參加政府采購目錄以內或者限額以上的政府購買服務項目，需要提供前3年內在經營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明；若因違法經營受到刑事處罰或者責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰的，則不能參與相關采購活動。二是不得有差別或歧視待遇。購買主體可以結合購買服務項目的特點規定承接主體的具體條件，但不得違反政府采購法律、行政法規，以不合理的條件對承接主體實行差別待遇或者歧視待遇。三是正確看待承接主體中依法成立的企業和社會組織的問題。按照一般慣例，政府購買服務的主要承接主體應該是社會組織，但《辦法》將依法成立的企業與社會組織并行作為主要承接主體值得關注。這主要考慮到與《政府采購法》中供應商的法律銜接問題，并不意味著企業是政府購買服務承接主體的重要力量。雖然《辦法》提倡和支持依法成立的企業能參與成為主要承接主體，為社會公眾提供公共服務。但因為企業是市場主體，以市場利益最大化為目的。它與以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織，以社會公益服務為主要目標有明確的不同。強調社會組織承接政府購買服務項目，可以發揮其自身專業化能力，提高公共服務提供的質量和效率；可以有效參與社會公共管理，提高社會治理水平；可以及時發現反饋公共服務需求，促進公共服務供求的有效對接。四是正確理解承接主體中具備條件的個人。考慮到《政府采購法》允許自然人作為供應商，也考慮一些縣鄉農村基層地區組織型承接主體不足等因素，《辦法》規定可以由具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人承接政府購買服務。但應當嚴格遵守政府購買服務及政府采購等制度規定，不得將其異化為變相用工。

政府購買服務的內容

判斷是否確定為政府購買服務內容主要考慮三點：一是否屬于政府職責范圍。二是是否適合采取市場化方式提供。即適合通過市場競爭性方式，擇優選擇符合條件的承接主體承擔。三是是否屬于服務事項。對于服務概念，《政府采購法》及其實施條例有明確的界定，不應有擴大延展解釋或者收小縮窄理解。特別需要界定好政府購買服務項目、服務性項目以及工程貨物服務混同的項目之間的關系。總體而言，除了超出政府職責范圍、不屬于服務以及不適宜市場化的事項外，政府所提供大部分公共服務和部分履職所需輔助性服務均可以采用政府購買服務的方式。《辦法》對其作了正面列舉和負面清單式說明。

《辦法》第九條規定，政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。《辦法》第十條規定政府購買服務范圍的負面清單。明確六類事項不得作為政府購買服務內容：一是禁止購買不屬于政府職責范圍的服務事項。建議界定好政府、市場與社會的關系。既要防止政府部門超越自身職責權限，參與市場競爭領域事項，又要防止將應由政府直接履職的事項交給社會力量，導致公共管理效能下降和監督缺位。二是禁止購買應當由政府直接履職的事項。有關行政決策、行政執行、行政管理、行政監督、國家安全等事項，應當由政府直接履職，不宜交給社會力量承辦。三是禁止將政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目納入政府購買服務范圍。這體現了政府購買服務的內容必須屬于“服務”性質這一要求，不能對“服務”隨意做擴大解釋。2017年，財政部發布關于《堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規容融資的通知》，“嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目”。四是禁止將融資行為納入政府購買服務范圍。這體現了政府購買服務是政府服務方式的創新，不得將其異化為政府舉債融資的工具。特別是以政府購買服務名義變相舉債融資進行工程建設問題。政府的融資活動與政府購買服務屬于不同性質的行為，無論是否采用市場方式，都必須在相應的國家法規政策的指導約束下規范實施。五是禁止將購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項納入政府購買服務范圍。六是法律、行政法規以及國務院規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。以上第二至六項中，屬于政府職責范圍的事項，應當通過符合國家法律法規規定的規范方式實施。

(作者單位：廣東財經大學財稅學院)

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