政府采購電子化的“上下求索”

政府采購電子化的“上下求索”

——我國政府采購電子化實(shí)踐綜述

■ 本報(bào)記者 楊文君

2014年，電子賣場(chǎng)列入財(cái)政部政府采購工作要點(diǎn)，

2015年，“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略被提上國家議程，

2017年，財(cái)政部提出“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購行動(dòng)方案”，

2019年，“全流程政府采購電子化”概念日益深入，

2020年，政府采購電子化操作在疫情期間“大顯身手”

……

從制度框架搭建到電子賣場(chǎng)走向全國，從監(jiān)管服務(wù)“網(wǎng)上跑”到全流程采購電子化概念的深入，政府采購電子化在跋山涉水中“上下求索”，期望打破“信息孤島”的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)全國政府采購的互聯(lián)互通。

穩(wěn)根本：制度搭建不放松

政府采購不同于一般的市場(chǎng)交易，它是一項(xiàng)“取之于民，用之于民”的系統(tǒng)工程，因此規(guī)范要求不可或缺，制度建設(shè)需堅(jiān)持不懈。

中央層面，穩(wěn)扎穩(wěn)打，做好“指揮者”。

2013年，財(cái)政部制定并發(fā)布了《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》及《政府采購業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》，雖然這兩個(gè)規(guī)范不屬于法律法規(guī)，但也在中央層面系統(tǒng)提出了建設(shè)電子化政府采購網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)的目標(biāo)和具體實(shí)施步驟。

隨后在2015年1月30日頒布的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《政府采購法實(shí)施條例》）中，其第十條明確規(guī)定，“國家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子化政府采購活動(dòng)”，將政府采購電子化的觀點(diǎn)提升到國家立法層面。

2017年7月，財(cái)政部頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡稱“87號(hào)令”）第八十三條進(jìn)一步明確，“政府采購貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)等有關(guān)特殊事宜，由財(cái)政部另行規(guī)定”。

地方層面，敢于嘗試，當(dāng)好“先行者”。

實(shí)際上，與中央層面相比，地方上走得更早也更遠(yuǎn)。早在2008年，杭州市財(cái)政局就制定并發(fā)布了《杭州市電子化政府采購管理暫行辦法》，雖條文不多、內(nèi)容單薄，但算是全國起步較早的一項(xiàng)制度文件。2012年，上海市財(cái)政局制定并發(fā)布了《上海市電子政府采購管理暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定了電子政府采購的監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。2014年，山東省濟(jì)寧市公共資源交易中心印發(fā)了《濟(jì)寧市政府采購電子化交易規(guī)則》。目前，全國各地的財(cái)政部門也以其他形式，從多個(gè)方面對(duì)政府采購電子化做出了規(guī)范或指引。

促交易：電子賣場(chǎng)有市場(chǎng)

打開“政采云”平臺(tái)，點(diǎn)擊預(yù)算單位所需要的產(chǎn)品，選擇購買，填寫電子采購合同……通常情況下，完成這樣“一單”，用時(shí)不會(huì)超過10分鐘。

這樣的場(chǎng)景對(duì)于業(yè)內(nèi)人士來講并不陌生。由于電子化交易的高效率、低成本和透明化，近年來，政府采購電子賣場(chǎng)建設(shè)如火如荼，在全國“遍地開花”。

據(jù)介紹，在政府采購領(lǐng)域，電子賣場(chǎng)是一個(gè)統(tǒng)稱，它還有很多別稱，如，電子商場(chǎng)、電子商城、電子集市、網(wǎng)上超市、網(wǎng)上商城、電商平臺(tái)等。事實(shí)上，政府采購電子賣場(chǎng)并不是新生事物，它是本世紀(jì)初政府采購領(lǐng)域協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的普遍推廣與互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)飛速發(fā)展相結(jié)合的產(chǎn)物，是執(zhí)行協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的電子化平臺(tái)。

自2014年起，政府采購開始了電商化改革創(chuàng)新，且發(fā)展勢(shì)頭迅猛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已有90%的省、市、自治區(qū)建立了省本級(jí)政府采購電子賣場(chǎng)（目前只有江蘇、黑龍江和湖南三省還未完全建立省級(jí)政府采購電子賣場(chǎng)），一些地方的市、縣也在逐步推進(jìn)該項(xiàng)工作。

然而，各地政府采購電子賣場(chǎng)的運(yùn)行模式不一。有將傳統(tǒng)協(xié)議供貨轉(zhuǎn)到線上的，供應(yīng)商按電子賣場(chǎng)規(guī)則錄入商品；有通過單點(diǎn)登錄直接鏈接電子賣場(chǎng)平臺(tái)的；也有通過API接口與電子賣場(chǎng)平臺(tái)對(duì)接的，與電子賣場(chǎng)同步更新。電子賣場(chǎng)的品目從單一標(biāo)準(zhǔn)通用貨物，到需求尋源詢價(jià)采購廣泛的貨物，到部分服務(wù)及小額工程。采購形式從單一直購，發(fā)展到直購、定點(diǎn)采購服務(wù)、協(xié)議供貨、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等，還有促銷、階梯報(bào)價(jià)等。電子賣場(chǎng)通過價(jià)格管控確保商品價(jià)格在公開、透明的平臺(tái)上接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，電子賣場(chǎng)也針對(duì)政府采購管理要求，可以實(shí)現(xiàn)與財(cái)政一體化平臺(tái)對(duì)接，同步采購計(jì)劃，校驗(yàn)計(jì)劃執(zhí)行；也可以與國庫集中支付對(duì)接，實(shí)現(xiàn)在線支付的全過程監(jiān)管；還也能實(shí)現(xiàn)與公共資源交易平臺(tái)的相關(guān)接口對(duì)接，采購信息自動(dòng)公告，采購數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)匯集等。

“各地建設(shè)的政府采購電子賣場(chǎng)業(yè)務(wù)形式有所不同，但本質(zhì)都是協(xié)議供貨的電子化平臺(tái)。”北京市政府采購中心張曉光說。

“規(guī)章在手，暢通無阻。”政府采購電子賣場(chǎng)這種交易方式一度被人稱為“淘寶式點(diǎn)單”。但事實(shí)上，和普通消費(fèi)者使用的電商平臺(tái)相比，政府采購電子賣場(chǎng)需要遵循《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性是其顯著特征。為此，河南、浙江、海南、新疆、甘肅等許多地方都出臺(tái)了管理辦法，對(duì)電子賣場(chǎng)交易進(jìn)行了明確規(guī)范。

強(qiáng)管理：線上“管服”在完善

如果說電子賣場(chǎng)中的交易是政府采購電子化的直接體現(xiàn)，那么電子化的管理與服務(wù)則是核心。

以政府采購網(wǎng)為標(biāo)志，政府采購電子化初具“雛形”。位于東海之濱的上海，一直是我國各項(xiàng)改革的“排頭兵”。早在2000年，上海就已開啟了政府采購電子化時(shí)代，由上海市政府采購中心負(fù)責(zé)建立和運(yùn)營的“上海政府采購網(wǎng)”正式開通運(yùn)行。

以提升服務(wù)為導(dǎo)向，政府采購電子化前延后展。以上海市政府采購中心電子化探索為例，2005年6月，上海市政府采購中心首次在“2005年第二期臺(tái)式計(jì)算機(jī)采購”項(xiàng)目采購中應(yīng)用網(wǎng)上招投標(biāo)系統(tǒng)；2009年，該中心建成標(biāo)書下載及網(wǎng)上報(bào)名系統(tǒng)，改造電子評(píng)標(biāo)系統(tǒng)并建立席位式電子評(píng)標(biāo)室，同時(shí)制定了中心采購業(yè)務(wù)和重大活動(dòng)攝錄像工作機(jī)制；2010年，開發(fā)預(yù)算單位采購需求網(wǎng)上申報(bào)、采購計(jì)劃編制和項(xiàng)目受理模塊；2011年，實(shí)現(xiàn)所有招標(biāo)項(xiàng)目在網(wǎng)上提交開標(biāo)一覽表及電子開標(biāo)；2012年，實(shí)現(xiàn)部分公開招標(biāo)項(xiàng)目全程無紙化電子采購，完成了所有電子評(píng)標(biāo)室的改造，形成了供應(yīng)商電子投標(biāo)培訓(xùn)常規(guī)化（集中定時(shí)）、多樣化（線上線下）機(jī)制，外網(wǎng)開通政府采購融資擔(dān)保試點(diǎn)工作專欄；2013年，實(shí)現(xiàn)電子化采購向競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等非招標(biāo)采購方式的拓展……

以強(qiáng)化監(jiān)管為目標(biāo)，政府采購管理服務(wù)平臺(tái)走入視野。2017年4月22日，福建省政府采購網(wǎng)上公開信息系統(tǒng)亮相首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會(huì)“數(shù)字福建”展區(qū)，向參會(huì)人員展示了集效率更高、質(zhì)量更優(yōu)、價(jià)格更合理、過程更規(guī)范、預(yù)防腐敗五項(xiàng)功能目標(biāo)于一體的“數(shù)字政采”。該系統(tǒng)將三大數(shù)據(jù)庫和八大子系統(tǒng)嵌入其內(nèi)，作為基礎(chǔ)構(gòu)架。其中，三大數(shù)據(jù)庫為專家數(shù)據(jù)庫、代理機(jī)構(gòu)庫和供應(yīng)商庫，八大子系統(tǒng)包括預(yù)算計(jì)劃管理系統(tǒng)、交易執(zhí)行系統(tǒng)、網(wǎng)上超市系統(tǒng)、保證金管理系統(tǒng)、監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)、程序管理系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)與信息門戶系統(tǒng)。另外，政府采購系統(tǒng)對(duì)采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、專家、監(jiān)管部門、社會(huì)公眾等六類主體，資金、物流、業(yè)務(wù)、監(jiān)管等四條工作鏈，公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源、詢價(jià)、自行采購等七種采購方式和形式，以及200多項(xiàng)細(xì)化流程進(jìn)行了組合，建立了全省統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)規(guī)則體系，在全國率先實(shí)現(xiàn)了省市縣三級(jí)全覆蓋、采購業(yè)務(wù)電子化和信息系統(tǒng)的在線監(jiān)管。

如今，像福建這樣的一站式平臺(tái)越來越多，并在與時(shí)俱進(jìn)中轉(zhuǎn)型升級(jí)，贏得業(yè)界好口碑。比如，2019年1月1日，北京市政府采購管理服務(wù)平臺(tái)（以下簡稱“新平臺(tái)”）揚(yáng)帆起航！從重構(gòu)采購計(jì)劃到簡化采購流程，再到強(qiáng)化市場(chǎng)地位；從預(yù)算到審批，從備案到報(bào)表制作，最后凝練成一張“大屏系統(tǒng)”，通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)監(jiān)控每一筆交易流程、知曉市場(chǎng)概況、了解每個(gè)項(xiàng)目的執(zhí)行節(jié)點(diǎn)、督導(dǎo)各單位加快政府采購執(zhí)行“進(jìn)度條”，由此指導(dǎo)預(yù)算單位進(jìn)一步優(yōu)化流程、簡化程序，優(yōu)化營商環(huán)境。

據(jù)了解，全國各地都不同程度地實(shí)現(xiàn)了政府采購電子化監(jiān)管和服務(wù)。“省級(jí)的政府采購監(jiān)管部門基本都建設(shè)了政府采購管理服務(wù)平臺(tái)，市級(jí)也差不多都具備了，只是先進(jìn)程度不一樣，這方面，縣級(jí)發(fā)展可能稍微滯后些。”北京某政府采購管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)公司的工作人員告訴記者。

“目前，各地政府采購管理服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)模式千差萬別。像上面提到的福建，還有浙江、陜西等地，是把監(jiān)管平臺(tái)和電子賣場(chǎng)融合在同一系統(tǒng)上的，而北京則是將監(jiān)管服務(wù)系統(tǒng)獨(dú)立出來，電子賣場(chǎng)是電子賣場(chǎng)，監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。”北京市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出。

看未來：現(xiàn)實(shí)壁壘需跨越

“放眼長遠(yuǎn)，政府采購電子化將會(huì)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。”許多業(yè)內(nèi)專家表示，因?yàn)殡娮踊瘍?nèi)在的便捷化及標(biāo)準(zhǔn)化特性，有利于減輕政府采購各方的負(fù)擔(dān)，使得更多有能力有資質(zhì)的供應(yīng)商跨越地域或行業(yè)的鴻溝，充分參與到項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中，實(shí)現(xiàn)政府采購制度的最終目的——政府采購效益最大化。

然而，“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，政府采購電子化的全面發(fā)展還需跨越許多現(xiàn)實(shí)壁壘。

政府采購電子化呈現(xiàn)出“區(qū)域不平衡”。廣西財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，這種不平衡表現(xiàn)為中央與地方之間的不平衡、地方與地方之間的不平衡。在地方，還存在著省級(jí)與市縣之間、市縣與市縣之間的不平衡，甚至個(gè)別地方采購計(jì)劃備案還是紙質(zhì)人工備案，即便是已經(jīng)實(shí)施了電子化采購的地方，在交易規(guī)則、供應(yīng)商入駐管理、品目范圍、價(jià)格監(jiān)測(cè)、爭(zhēng)議處理等方面的做法也不盡相同。由于重視程度、管理理念、財(cái)力保障的不同和差異等諸多原因，特別是貧困地區(qū)，其政府采購信息化建設(shè)整體滯后。

電子化采購系統(tǒng)表現(xiàn)出“供需不匹配”。記者了解到，雖然市面上存在多種多樣的電子化采購系統(tǒng)，但適合監(jiān)管部門使用特別是稱得上“好用”的并不多。比如，按照政府采購法規(guī)政策需要對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，需求提出后開發(fā)商卻無法消化和理解，自然就無法與研發(fā)技術(shù)有機(jī)結(jié)合，造成升級(jí)改造速度慢，或研發(fā)出來的系統(tǒng)不符合需求、不好用，甚至無法用。

遠(yuǎn)程電子評(píng)審面臨著“法律不適配”。以本次疫情為例，許多現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審受阻，于是有人提出鼓勵(lì)電子遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)。但評(píng)標(biāo)過程應(yīng)嚴(yán)格保密，這是《政府采購法》及其實(shí)施條例的內(nèi)在要求，其目的在于杜絕評(píng)審委員會(huì)成員與采購人、供應(yīng)商相互串通，動(dòng)搖政府采購的誠實(shí)信用原則和公信力。而遠(yuǎn)程電子評(píng)審實(shí)際是放棄統(tǒng)一評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)的物理封閉，而讓評(píng)審專家自由選擇評(píng)審場(chǎng)所。此時(shí)，基于現(xiàn)有技術(shù)條件，則無法充分保障評(píng)審過程封閉性與保密性，技術(shù)同法律要求難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

針對(duì)上述難題，多位專家建議，一方面，應(yīng)當(dāng)厘清對(duì)政府采購電子化的認(rèn)知，繼續(xù)加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)。“政府采購電子化是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涵蓋了整個(gè)采購流程，建議由財(cái)政部牽頭，制定全國范圍內(nèi)適用的專門針對(duì)政府采購電子化規(guī)范的制度性文件。”政府采購專家蔡錕提出，前不久，山東省財(cái)政廳就印發(fā)了《山東省政府采購全流程電子化建設(shè)方案》，力圖在2020年底前實(shí)現(xiàn)全流程政府采購電子化無障礙。

另一方面，專家們還建議，要設(shè)立數(shù)據(jù)互通、信息共享的政府采購電子化平臺(tái)。在平臺(tái)建立之前，應(yīng)當(dāng)明確各層級(jí)各部分平臺(tái)的數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一各自的架構(gòu)、功能、信息交換體系和技術(shù)保障的要求，確保在將來的對(duì)接與整合中數(shù)據(jù)無縫聯(lián)通、信息完全共享。此外，地方的平臺(tái)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不再進(jìn)一步區(qū)分層級(jí)，而以省、自治區(qū)、直轄市為單一主體，確保省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政府采購電子化平臺(tái)研發(fā)市場(chǎng)的引導(dǎo)，避免魚目混珠和因政府采購政策法規(guī)無法在平臺(tái)研發(fā)中落地而影響政府采購信譽(yù)，避免出現(xiàn)因平臺(tái)待完善而引發(fā)信息公開不全面等問題，從而招致質(zhì)疑或投訴，浪費(fèi)行政資源。

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