2020，理論研究者為推進(jìn)改革貢獻(xiàn)的那些“真知灼見(jiàn)”

2020，理論研究者為推進(jìn)改革貢獻(xiàn)的那些“真知灼見(jiàn)”

2020年注定是被歷史銘記的一年。

面對(duì)新冠肺炎疫情與世界百年未有之大變局交織的復(fù)雜形勢(shì)，這一年，我國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)，取得了全面建成小康社會(huì)的決定性成就，實(shí)現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃的完美收官。

與國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展同頻共振的政府采購(gòu)，在這一年依然發(fā)揮著重要作用。從來(lái)不乏砥礪探索精神和改革勇氣的政府采購(gòu)理論界，更是貢獻(xiàn)了諸多智慧：建立健全應(yīng)急采購(gòu)制度的構(gòu)想、以績(jī)效為導(dǎo)向重塑政府采購(gòu)制度的構(gòu)思、兩法合一的法律設(shè)想、政府采購(gòu)行政裁決改革的路徑……這些專家學(xué)者的精辟觀點(diǎn)，不斷豐富著我國(guó)政府采購(gòu)的制度內(nèi)涵，更為理論界的上下求索留下“精彩篇章”。

1.應(yīng)急采購(gòu)

2020年年初，新冠肺炎疫情來(lái)勢(shì)洶洶席卷全國(guó)，財(cái)政部第一時(shí)間印發(fā)通知，出臺(tái)新冠肺炎疫情防控采購(gòu)的便利化舉措，為疫情防控采購(gòu)開(kāi)辟“綠色通道”，為我國(guó)防疫抗疫取得階段性勝利發(fā)揮了積極作用，并由此引發(fā)了業(yè)內(nèi)對(duì)應(yīng)急采購(gòu)管理的理論探討。

全國(guó)人大代表何大春2020年兩會(huì)期間在接受采訪時(shí)表示，疫情暴露出我國(guó)應(yīng)急采購(gòu)管理的制度短板，特別是口罩、消毒液、防護(hù)服等防疫物資“短缺”，常規(guī)采購(gòu)方式和程序無(wú)法滿足應(yīng)急要求。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)需要從國(guó)家層面加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”出發(fā)，構(gòu)建完善統(tǒng)一的應(yīng)急采購(gòu)管理體系。

對(duì)于如何構(gòu)建應(yīng)急采購(gòu)管理制度，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授姜愛(ài)華給出了理論參考。她建議，將應(yīng)急采購(gòu)相關(guān)內(nèi)容正式納入到現(xiàn)有政府采購(gòu)法律體系當(dāng)中。一方面，要在立法中明確應(yīng)急采購(gòu)的適用情形、運(yùn)行流程及人員與機(jī)構(gòu)配備等系列內(nèi)容。另一方面，要對(duì)突發(fā)事件下的哄抬物價(jià)等違法行為進(jìn)行界定、處罰，在彌補(bǔ)既有政府采購(gòu)法律制度欠缺與不足的同時(shí)，還要為應(yīng)急采購(gòu)管理提供相應(yīng)法律依據(jù)。

除了制度建設(shè)方面的建議，應(yīng)急采購(gòu)的執(zhí)行層面，北京市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)謝垚提出了他的一些看法：緊急狀態(tài)下，對(duì)戰(zhàn)略物資的應(yīng)急采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)減少和壓縮外部審批或者評(píng)審環(huán)節(jié)，加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)商決策程序；對(duì)其他政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)利用科技手段簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，優(yōu)先考慮效率，兼顧公平。同時(shí)，緊急狀態(tài)下，公告期限、提交投標(biāo)文件期限、合同簽訂期限、投訴質(zhì)疑處理期限均有必要進(jìn)一步縮短，公共需求征求意見(jiàn)等環(huán)節(jié)有必要取消。采購(gòu)人也應(yīng)大幅簡(jiǎn)化對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)文件的要求，精簡(jiǎn)投標(biāo)文件內(nèi)容。

2.政府采購(gòu)法修訂

隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深入，現(xiàn)行政府采購(gòu)法已不能更好地適應(yīng)我國(guó)實(shí)踐工作的需要，對(duì)于重塑政府采購(gòu)制度的呼聲可以說(shuō)已達(dá)到了某種極致。財(cái)政部日前公布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì)征求意見(jiàn)，引起業(yè)界集體關(guān)注。

作為政府采購(gòu)法修訂研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安，在近日由《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》、中國(guó)政府采購(gòu)新聞網(wǎng)舉辦的“中國(guó)政府采購(gòu)峰會(huì)2020”上介紹了政府采購(gòu)法修訂的基本背景和依據(jù)、主要導(dǎo)向以及修法征求意見(jiàn)稿所建立的新的制度框架。政府采購(gòu)法修訂的總方向是建立績(jī)效型政府采購(gòu)新制度，實(shí)現(xiàn)從程序?qū)虻浇Y(jié)果導(dǎo)向和用戶導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。這一重大改革有著重要的國(guó)內(nèi)外背景和條件。國(guó)內(nèi)方面，充分考慮了國(guó)內(nèi)的基本制度條件，尤其是以預(yù)算制度改革為中心的財(cái)政改革。國(guó)際方面，充分參考了近年來(lái)聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)、世界貿(mào)易組織、歐盟和世界銀行等國(guó)際組織和多邊金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)國(guó)際政府采購(gòu)規(guī)則的變化。為了充分體現(xiàn)績(jī)效型采購(gòu)的要求，目前的修法征求意見(jiàn)稿構(gòu)建了一個(gè)新型政府采購(gòu)的制度框架。它的重要特點(diǎn)就是傾向于實(shí)行雙向軌道制，既有采購(gòu)方與供應(yīng)商之間的合同性關(guān)系，又構(gòu)建了采購(gòu)性財(cái)政管理關(guān)系。此外，于安特別介紹道，政府采購(gòu)合同的履行對(duì)于提高政府采購(gòu)績(jī)效水平至關(guān)重要。修法征求意見(jiàn)稿規(guī)定了新型合同類型，特別是基于成本的收益合同和基于績(jī)效的支付合同，兩者都是有助于提高績(jī)效水平的制度設(shè)計(jì)。

此前，就政府采購(gòu)合同的履行制度的問(wèn)題，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒也提出了他的看法：“政府采購(gòu)合同的履行制度方面，最重要的就是合同變更的問(wèn)題。”現(xiàn)行政府采購(gòu)法第五十條規(guī)定：“政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。”合同的變更可分為三種情形。第一種是公益性變更，第二種是情勢(shì)變更，第三種是協(xié)議性變更。其中，公益性變更是政府采購(gòu)活動(dòng)中特有的情形，需要在修訂政府采購(gòu)法時(shí)予以重點(diǎn)關(guān)注。因?yàn)槿绻压嫘宰兏母拍罴尤胝少?gòu)法中，政府采購(gòu)合同就會(huì)特別像行政協(xié)議，而這對(duì)政府采購(gòu)合同性質(zhì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。因?yàn)檎少?gòu)與行政協(xié)議、民事合同的重大區(qū)別就是行政優(yōu)越權(quán)。如果再加上公益性變更這部分內(nèi)容，那么未來(lái)政府采購(gòu)法、行政訴訟法也將銜接起來(lái)，政府采購(gòu)合同性質(zhì)將變成了真正意義上的行政協(xié)議。

除了政府采購(gòu)合同的履行問(wèn)題，政府采購(gòu)法修訂中關(guān)于小額零星采購(gòu)的問(wèn)題也引起不少討論。天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授付大學(xué)認(rèn)為，現(xiàn)行政府采購(gòu)法律法規(guī)通過(guò)集采目錄的方式將一些小額采購(gòu)納入其中，未納入集采目錄的小額采購(gòu)有些地方和單位也履行集中采購(gòu)程序，或者必須從地方財(cái)政局（廳）所建的統(tǒng)一平臺(tái)采購(gòu)。然而，由于網(wǎng)上商城商品競(jìng)爭(zhēng)并不充分，價(jià)格往往比市場(chǎng)價(jià)格要高。在現(xiàn)行政府采購(gòu)法律制度在實(shí)際操作中被泛化使用，導(dǎo)致采購(gòu)成本增加、采購(gòu)效率低下。因此，他建議，政府采購(gòu)修法中應(yīng)該對(duì)小額采購(gòu)是否受政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)制應(yīng)予以明確。天津市財(cái)政局政府采購(gòu)處處長(zhǎng)張國(guó)忠則認(rèn)為，修法是在“放管服”改革的大背景下進(jìn)行的，如果把小額零星采購(gòu)納進(jìn)政府采購(gòu)法律的規(guī)制中，把過(guò)去沒(méi)有管的又管起來(lái)，可能會(huì)與當(dāng)前“放管服”改革的大背景相違背。此外，各地通過(guò)提高分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，賦予采購(gòu)人一定的自主權(quán)。如果把小額采購(gòu)納進(jìn)政府采購(gòu)法律的規(guī)制，一方面可能會(huì)降低預(yù)算執(zhí)行的效率，另一方面可能會(huì)增加修法的難度。

3.“兩法合一”

政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法是我國(guó)規(guī)范公共采購(gòu)的兩部主要法律。兩法所規(guī)定的公共采購(gòu)范圍各有側(cè)重、相對(duì)獨(dú)立，但又存在一定交叉重疊，由此給政府采購(gòu)領(lǐng)域的理論研究和實(shí)踐帶來(lái)一些障礙與困惑。“法者天下之公器也，變者天下之公理也。”制度的設(shè)計(jì)必須適應(yīng)時(shí)代的變化，治理的腳步需要跟上發(fā)展的節(jié)拍。因此，2020年年初，在加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）國(guó)內(nèi)法律調(diào)整研討會(huì)上，與會(huì)代表一致呼吁：在我國(guó)申請(qǐng)加入GPA的背景下，政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法應(yīng)“兩法合一”。

“兩法合一”具體應(yīng)該如何執(zhí)行？民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)趙宏瑞提出了兩步走的建議。第一步，應(yīng)形成一個(gè)以政府采購(gòu)法為主導(dǎo)的政府采購(gòu)法律體系，將招標(biāo)投標(biāo)法納入政府采購(gòu)法，使招投標(biāo)變成國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)的一個(gè)程序。第二步，制定一個(gè)推進(jìn)中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)一體化國(guó)際化的實(shí)施意見(jiàn)。

與趙宏瑞觀點(diǎn)不謀而合的還有上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王周歡，他也建議將招標(biāo)投標(biāo)法完整納入政府采購(gòu)法。他認(rèn)為，這樣做的可行性在于，第一，將招標(biāo)投標(biāo)法納入政府采購(gòu)法，使政府采購(gòu)更加完整。現(xiàn)行政府采購(gòu)法雖然規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)主要方式，但對(duì)招標(biāo)相關(guān)程序并未作完整的規(guī)定，從法律制度上看是不完整的；第二，在招標(biāo)投標(biāo)法中增加合同履行顯然與其調(diào)整范圍不符，將招投標(biāo)法納入政府采購(gòu)法可以實(shí)現(xiàn)其作為公共采購(gòu)的完整性，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)法在公共采購(gòu)中從過(guò)程導(dǎo)向向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)移。

4.集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)

中央深改委第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，其中明確提出要建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。2020年，財(cái)政部副部長(zhǎng)許宏才在其《認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神加快建立現(xiàn)代政府采購(gòu)制度》一文中也特別提到：“開(kāi)展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。要允許采購(gòu)人打破行政級(jí)次、地區(qū)和部門(mén)隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點(diǎn)范圍內(nèi)的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。”

那么，集采機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，怎么干？上海市政府采購(gòu)中心副主任徐舟在《圍繞八大主題勾畫(huà)重構(gòu)政采制度全景圖》一文中表示，在我國(guó)事業(yè)單位分類改革和政府采購(gòu)深化改革的大勢(shì)背景下，建議將集采機(jī)構(gòu)改制為國(guó)有企業(yè)。為了順利推進(jìn)改革，建議設(shè)一個(gè)改革過(guò)渡期，將集采機(jī)構(gòu)“扶上馬，送一程”。過(guò)渡期內(nèi)，集采目錄內(nèi)項(xiàng)目實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的代理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但采購(gòu)人可以自主擇優(yōu)選擇集采機(jī)構(gòu)，激勵(lì)集采機(jī)構(gòu)提質(zhì)增效，優(yōu)化服務(wù)。此外，集采機(jī)構(gòu)可以與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)一樣承接集采目錄外項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)和收費(fèi)。過(guò)渡期滿后，為體現(xiàn)公平，可取消集采目錄內(nèi)項(xiàng)目的強(qiáng)制委托，讓集采機(jī)構(gòu)通過(guò)價(jià)格、質(zhì)量等優(yōu)勢(shì)，吸引采購(gòu)人自愿接受集采目錄內(nèi)項(xiàng)目的協(xié)議定點(diǎn)采購(gòu)結(jié)果，通過(guò)強(qiáng)化公信力和優(yōu)化專業(yè)服務(wù)贏得采購(gòu)人主動(dòng)委托其他采購(gòu)項(xiàng)目。

5.政府采購(gòu)績(jī)效管理

2020年3月，財(cái)政部出臺(tái)了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，要求財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)和單位，依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測(cè)量、分析和評(píng)判。政府采購(gòu)屬于支出范疇，財(cái)政支出需要進(jìn)行績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，政府采購(gòu)?fù)瑯有枰M(jìn)行績(jī)效管理與評(píng)價(jià)。

如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，這是政府采購(gòu)領(lǐng)域理論界高度關(guān)注的問(wèn)題。“以績(jī)效為核心的政府采購(gòu)制度重塑應(yīng)是政府采購(gòu)開(kāi)展績(jī)效管理的支撐點(diǎn)。” 政府采購(gòu)法修訂研究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，政府采購(gòu)法的體系結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)績(jī)效型制度的要求進(jìn)行重大調(diào)整。建立績(jī)效導(dǎo)向的政府采購(gòu)新模式，可以從兩方面考慮：一是體制結(jié)構(gòu)的再造，即實(shí)行預(yù)算單位中心主義的新體制。這一體制涉及采購(gòu)人、非營(yíng)利性集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、營(yíng)利性采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整。在進(jìn)行這方面的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮政府利用市場(chǎng)能力的建設(shè)和提高，同時(shí)設(shè)計(jì)好績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估和績(jī)效責(zé)任的承擔(dān)等基本制度。二是過(guò)程結(jié)構(gòu)的再造，即基于績(jī)效結(jié)果的新過(guò)程結(jié)構(gòu)，基本環(huán)節(jié)是采購(gòu)需求的管理、締約方式的靈活運(yùn)用、積極的合同履行、最終采購(gòu)結(jié)果的評(píng)價(jià)和應(yīng)用。這一新結(jié)構(gòu)，將終結(jié)程序?qū)虻母?jìng)爭(zhēng)中心主義的采購(gòu)過(guò)程。

構(gòu)建績(jī)效型政府采購(gòu)管理，理論界不僅有制度設(shè)想，還有藍(lán)圖擘畫(huà)。南京審計(jì)大學(xué)副校長(zhǎng)裴育對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理給出了具體“施工圖”。首先，構(gòu)建政府采購(gòu)全方位預(yù)算績(jī)效管理格局。將政府采購(gòu)項(xiàng)目全面納入績(jī)效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。其次，建立政府采購(gòu)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系。在政府采購(gòu)預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，績(jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)。最后，完善政府采購(gòu)全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系。建議將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等四本預(yù)算的政府采購(gòu)均納入預(yù)算績(jī)效管理體系，并注意相互之間的銜接。

6.優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境

2020年起，世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》將政府采購(gòu)由觀察指標(biāo)轉(zhuǎn)為正式評(píng)估指標(biāo)，占各經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境總得分比重的1／11，政府采購(gòu)指標(biāo)的納入將對(duì)我國(guó)全球營(yíng)商環(huán)境中的排名產(chǎn)生重要影響。政府采購(gòu)如何為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“添柴加薪”成為2020年我國(guó)各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)。

據(jù)國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所首席研究員劉慧介紹，世界銀行對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)容的評(píng)估主要涉及兩份報(bào)告。一是每年發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，另一是不定期發(fā)布的《公共采購(gòu)評(píng)估》。世界銀行每年出版的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中通過(guò)“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標(biāo)評(píng)估有關(guān)公共采購(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。《公共采購(gòu)評(píng)估》的評(píng)價(jià)內(nèi)容圍繞兩個(gè)維度、三個(gè)方面展開(kāi)。維度一是評(píng)估政府采購(gòu)主要程序，即從需求評(píng)估到政府采購(gòu)合同簽訂的各階段；維度二是評(píng)估政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴體系。三個(gè)方面的評(píng)估包括：第一，公共采購(gòu)的必要的程序，即投標(biāo)人及各類相關(guān)機(jī)構(gòu)（政府部門(mén)、采購(gòu)機(jī)構(gòu)，政府許可頒發(fā)部門(mén)以及法院等）的工作程序；第二，相關(guān)各程序所需時(shí)間，即各當(dāng)事方進(jìn)行互動(dòng)所需要的時(shí)間，以天數(shù)計(jì)算；第三，公共采購(gòu)適用法律和規(guī)則，即法律、規(guī)章、規(guī)定、行政決定、法律判決、運(yùn)行措施和辦法等與上述運(yùn)行程序逐一對(duì)應(yīng)的水平狀況。具體來(lái)說(shuō)，《公共采購(gòu)評(píng)估》以公共采購(gòu)全生命周期的程序和內(nèi)容展開(kāi)，通過(guò)指標(biāo)體系進(jìn)行布局。

7.政府采購(gòu)合同性質(zhì)

合同的性質(zhì)和救濟(jì)機(jī)制之間存在天然的密切關(guān)系，不同性質(zhì)的合同所選用的救濟(jì)途徑不同。具體到政府采購(gòu)合同，目前無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐派對(duì)其救濟(jì)機(jī)制存在一定的爭(zhēng)議，究其原因是其對(duì)政府采購(gòu)合同的性質(zhì)的界定觀點(diǎn)不同。

在參與《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》“政府采購(gòu)合同性質(zhì)來(lái)爭(zhēng)鳴”專題討論的理論文章中，關(guān)于政府采購(gòu)合同的性質(zhì)的問(wèn)題依然 “百家爭(zhēng)鳴”，主要有以下幾種代表性的觀點(diǎn)：第一，公法合同性質(zhì)論，即政府采購(gòu)合同屬于行政協(xié)議、行政合同或行政契約等，持此觀點(diǎn)的多為行政法學(xué)者；第二，私法合同性質(zhì)論，即民事合同，持此觀點(diǎn)的多為民法學(xué)者；第三種認(rèn)為是公私混合合同性質(zhì)論；第四種認(rèn)為政府采購(gòu)合同部分是民事合同，部分是行政協(xié)議。但無(wú)論是持何種觀點(diǎn)的專家都表示，在政府采購(gòu)法的修訂被提上議事日程的今天，重新反思政府采購(gòu)合同性質(zhì)具有很大的必要性。

中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中認(rèn)為，現(xiàn)行的政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)合同性質(zhì)作了簡(jiǎn)單化的處理，規(guī)定統(tǒng)一適用合同法，但并沒(méi)有為政策性強(qiáng)的采購(gòu)活動(dòng)適用公法留下空間。他表示，基于政府采購(gòu)對(duì)象本身的多樣性和政府采購(gòu)價(jià)值目標(biāo)的多元性，政府采購(gòu)合同的性質(zhì)不能做簡(jiǎn)單化的認(rèn)定，基于采購(gòu)對(duì)象和價(jià)值目標(biāo)而進(jìn)行類型化的區(qū)分更加合理。簡(jiǎn)言之，如果政府采購(gòu)的內(nèi)容只是一般的商品和服務(wù)，并不直接體現(xiàn)公權(quán)力因素和公共服務(wù)的內(nèi)容，那么此類政府采購(gòu)可以歸入民事合同的范疇；相反，如果政府采購(gòu)的內(nèi)容直接體現(xiàn)了公權(quán)力因素，直接服務(wù)于公共服務(wù)，那么，該類政府采購(gòu)合同將其歸入行政協(xié)議的范疇，就更具有合理性。

8.政府采購(gòu)行政裁決改革

2020年，深圳、上海、內(nèi)蒙古被財(cái)政部確定為政府采購(gòu)行政裁決改革試點(diǎn)。這是面對(duì)大幅增長(zhǎng)的政府采購(gòu)爭(zhēng)議案件，我國(guó)政府采購(gòu)對(duì)供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)制度不斷完善的有益探索。

我國(guó)政府采購(gòu)行政裁決改革怎么改？不少專家認(rèn)為在我國(guó)加速加入GPA的背景下，對(duì)標(biāo)GPA，將行政裁決制度與政府采購(gòu)制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，方能把握政府采購(gòu)行政裁決的改革方向。南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒認(rèn)為，我國(guó)政府采購(gòu)行政裁決的救濟(jì)范圍可參照GPA第二十條第二款規(guī)定相應(yīng)擴(kuò)大。即政府采購(gòu)間接利益受到損失的供應(yīng)商也可以尋求救濟(jì)。他表示，救濟(jì)范圍影響著采購(gòu)當(dāng)事人主體資格的確定。現(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定的五種救濟(jì)方式所規(guī)定的救濟(jì)范圍較狹窄且層層縮小：詢問(wèn)的范圍是政府采購(gòu)活動(dòng)，質(zhì)疑的范圍卻直接縮小為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果，投訴范圍更是直接建立在詢問(wèn)、質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。此外，我國(guó)對(duì)供應(yīng)商資格還有著限制條件，即只有在已經(jīng)參與的程序或采購(gòu)環(huán)節(jié)中受到實(shí)質(zhì)損害的供應(yīng)商，才有權(quán)得到救濟(jì)。因此，為了與GPA更好地銜接，建議我國(guó)也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大救濟(jì)主體范圍，把有或者可能有利害關(guān)系的供應(yīng)商納入保護(hù)范圍內(nèi)，約束采購(gòu)人不斷擴(kuò)張的權(quán)力。

“我國(guó)政府采購(gòu)行政裁決主體缺乏中立性，尚不滿足GPA要求。”湖南師范大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)肖北庚指出，關(guān)于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的機(jī)構(gòu)，GPA規(guī)定各參加方將法院作為監(jiān)督和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，或?qū)ｉT(mén)設(shè)立獨(dú)立的、公正的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。GPA第十八條第四款規(guī)定，各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)建立或者指定至少一個(gè)獨(dú)立于采購(gòu)人的公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)，接受并審查供應(yīng)商在采購(gòu)中產(chǎn)生的質(zhì)疑。第十八條第六款規(guī)定，若爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)不是法院，則該爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的決定還應(yīng)當(dāng)接受司法審查，或者應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)程序保障審查機(jī)關(guān)的公開(kāi)性與公正性。而我國(guó)目前缺乏相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。因此，建議參照GPA的規(guī)定設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)，由立法授權(quán)賦予其職能。政府采購(gòu)供應(yīng)商可直接向獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)請(qǐng)求裁決其與采購(gòu)人發(fā)生的爭(zhēng)議。無(wú)須向政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)投訴，也無(wú)須對(duì)投訴不服后將政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)告上法庭，糾紛雙方當(dāng)事人都將是糾紛中的利害關(guān)系人。他認(rèn)為，這樣有助于將不是政府采購(gòu)糾紛利害關(guān)系人的政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)從訴訟被告中擺脫出來(lái)，一方面使真正侵害供應(yīng)商權(quán)益的當(dāng)事人成為糾紛被告，恢復(fù)了救濟(jì)制度的本質(zhì)；另一方面，監(jiān)督部門(mén)擺脫可能的被告地位后，有更多的精力提高監(jiān)管效能和監(jiān)管水平，減少采購(gòu)當(dāng)事人違法概率，兩者都有助于提升政府采購(gòu)的公正性。

（本版文字/昝妍）

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