2020，理論研究者為推進改革貢獻的那些“真知灼見”

2020，理論研究者為推進改革貢獻的那些“真知灼見”

2020年注定是被歷史銘記的一年。

面對新冠肺炎疫情與世界百年未有之大變局交織的復雜形勢，這一年，我國如期完成了新時代脫貧攻堅的目標任務，取得了全面建成小康社會的決定性成就，實現了“十三五”規劃的完美收官。

與國民經濟、社會發展同頻共振的政府采購，在這一年依然發揮著重要作用。從來不乏砥礪探索精神和改革勇氣的政府采購理論界，更是貢獻了諸多智慧：建立健全應急采購制度的構想、以績效為導向重塑政府采購制度的構思、兩法合一的法律設想、政府采購行政裁決改革的路徑……這些專家學者的精辟觀點，不斷豐富著我國政府采購的制度內涵，更為理論界的上下求索留下“精彩篇章”。

1.應急采購

2020年年初，新冠肺炎疫情來勢洶洶席卷全國，財政部第一時間印發通知，出臺新冠肺炎疫情防控采購的便利化舉措，為疫情防控采購開辟“綠色通道”，為我國防疫抗疫取得階段性勝利發揮了積極作用，并由此引發了業內對應急采購管理的理論探討。

全國人大代表何大春2020年兩會期間在接受采訪時表示，疫情暴露出我國應急采購管理的制度短板，特別是口罩、消毒液、防護服等防疫物資“短缺”，常規采購方式和程序無法滿足應急要求。從長遠看，我國需要從國家層面加強“頂層設計”出發，構建完善統一的應急采購管理體系。

對于如何構建應急采購管理制度，中央財經大學財稅學院教授姜愛華給出了理論參考。她建議，將應急采購相關內容正式納入到現有政府采購法律體系當中。一方面，要在立法中明確應急采購的適用情形、運行流程及人員與機構配備等系列內容。另一方面，要對突發事件下的哄抬物價等違法行為進行界定、處罰，在彌補既有政府采購法律制度欠缺與不足的同時，還要為應急采購管理提供相應法律依據。

除了制度建設方面的建議，應急采購的執行層面，北京市財政局政府采購管理處副處長謝垚提出了他的一些看法：緊急狀態下，對戰略物資的應急采購，應當減少和壓縮外部審批或者評審環節，加強內部會商決策程序；對其他政府采購項目，應利用科技手段簡化采購流程，優先考慮效率，兼顧公平。同時，緊急狀態下，公告期限、提交投標文件期限、合同簽訂期限、投訴質疑處理期限均有必要進一步縮短，公共需求征求意見等環節有必要取消。采購人也應大幅簡化對供應商投標文件的要求，精簡投標文件內容。

2.政府采購法修訂

隨著政府采購制度改革的不斷深入，現行政府采購法已不能更好地適應我國實踐工作的需要，對于重塑政府采購制度的呼聲可以說已達到了某種極致。財政部日前公布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》，并向社會征求意見，引起業界集體關注。

作為政府采購法修訂研究項目負責人，清華大學公共管理學院教授于安，在近日由《中國政府采購報》、中國政府采購新聞網舉辦的“中國政府采購峰會2020”上介紹了政府采購法修訂的基本背景和依據、主要導向以及修法征求意見稿所建立的新的制度框架。政府采購法修訂的總方向是建立績效型政府采購新制度，實現從程序導向到結果導向和用戶導向的轉變。這一重大改革有著重要的國內外背景和條件。國內方面，充分考慮了國內的基本制度條件，尤其是以預算制度改革為中心的財政改革。國際方面，充分參考了近年來聯合國國際貿易法委員會、世界貿易組織、歐盟和世界銀行等國際組織和多邊金融機構對相關國際政府采購規則的變化。為了充分體現績效型采購的要求，目前的修法征求意見稿構建了一個新型政府采購的制度框架。它的重要特點就是傾向于實行雙向軌道制，既有采購方與供應商之間的合同性關系，又構建了采購性財政管理關系。此外，于安特別介紹道，政府采購合同的履行對于提高政府采購績效水平至關重要。修法征求意見稿規定了新型合同類型，特別是基于成本的收益合同和基于績效的支付合同，兩者都是有助于提高績效水平的制度設計。

此前，就政府采購合同的履行制度的問題，南開大學法學院教授何紅鋒也提出了他的看法：“政府采購合同的履行制度方面，最重要的就是合同變更的問題?！爆F行政府采購法第五十條規定：“政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同?！焙贤淖兏煞譃槿N情形。第一種是公益性變更，第二種是情勢變更，第三種是協議性變更。其中，公益性變更是政府采購活動中特有的情形，需要在修訂政府采購法時予以重點關注。因為如果把公益性變更的概念加入政府采購法中，政府采購合同就會特別像行政協議，而這對政府采購合同性質來說是一個非常關鍵的問題。因為政府采購與行政協議、民事合同的重大區別就是行政優越權。如果再加上公益性變更這部分內容，那么未來政府采購法、行政訴訟法也將銜接起來，政府采購合同性質將變成了真正意義上的行政協議。

除了政府采購合同的履行問題，政府采購法修訂中關于小額零星采購的問題也引起不少討論。天津工業大學法學院副院長、教授付大學認為，現行政府采購法律法規通過集采目錄的方式將一些小額采購納入其中，未納入集采目錄的小額采購有些地方和單位也履行集中采購程序，或者必須從地方財政局（廳）所建的統一平臺采購。然而，由于網上商城商品競爭并不充分，價格往往比市場價格要高。在現行政府采購法律制度在實際操作中被泛化使用，導致采購成本增加、采購效率低下。因此，他建議，政府采購修法中應該對小額采購是否受政府采購法律法規的規制應予以明確。天津市財政局政府采購處處長張國忠則認為，修法是在“放管服”改革的大背景下進行的，如果把小額零星采購納進政府采購法律的規制中，把過去沒有管的又管起來，可能會與當前“放管服”改革的大背景相違背。此外，各地通過提高分散采購限額標準，賦予采購人一定的自主權。如果把小額采購納進政府采購法律的規制，一方面可能會降低預算執行的效率，另一方面可能會增加修法的難度。

3.“兩法合一”

政府采購法與招標投標法是我國規范公共采購的兩部主要法律。兩法所規定的公共采購范圍各有側重、相對獨立，但又存在一定交叉重疊，由此給政府采購領域的理論研究和實踐帶來一些障礙與困惑。“法者天下之公器也，變者天下之公理也?！敝贫鹊脑O計必須適應時代的變化，治理的腳步需要跟上發展的節拍。因此，2020年年初，在加入世界貿易組織《政府采購協議》（GPA）國內法律調整研討會上，與會代表一致呼吁：在我國申請加入GPA的背景下，政府采購法與招標投標法應“兩法合一”。

“兩法合一”具體應該如何執行？民盟中央經濟委員會副主任、中國法學會WTO法研究會副會長趙宏瑞提出了兩步走的建議。第一步，應形成一個以政府采購法為主導的政府采購法律體系，將招標投標法納入政府采購法，使招投標變成國內政府采購的一個程序。第二步，制定一個推進中國政府采購市場一體化國際化的實施意見。

與趙宏瑞觀點不謀而合的還有上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡，他也建議將招標投標法完整納入政府采購法。他認為，這樣做的可行性在于，第一，將招標投標法納入政府采購法，使政府采購更加完整?，F行政府采購法雖然規定公開招標是政府采購主要方式，但對招標相關程序并未作完整的規定，從法律制度上看是不完整的；第二，在招標投標法中增加合同履行顯然與其調整范圍不符，將招投標法納入政府采購法可以實現其作為公共采購的完整性，同時也實現招標投標法在公共采購中從過程導向向結果導向轉移。

4.集采機構競爭

中央深改委第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》，其中明確提出要建立集中采購機構競爭機制。2020年，財政部副部長許宏才在其《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現代政府采購制度》一文中也特別提到：“開展集中采購機構競爭。要允許采購人打破行政級次、地區和部門隸屬關系，自主擇優選擇試點范圍內的集中采購代理機構?！?/span>

那么，集采機構競爭，怎么干？上海市政府采購中心副主任徐舟在《圍繞八大主題勾畫重構政采制度全景圖》一文中表示，在我國事業單位分類改革和政府采購深化改革的大勢背景下，建議將集采機構改制為國有企業。為了順利推進改革，建議設一個改革過渡期，將集采機構“扶上馬，送一程”。過渡期內，集采目錄內項目實行全國統一的代理收費標準，但采購人可以自主擇優選擇集采機構，激勵集采機構提質增效，優化服務。此外，集采機構可以與社會代理機構一樣承接集采目錄外項目，實行市場化競爭和收費。過渡期滿后，為體現公平，可取消集采目錄內項目的強制委托，讓集采機構通過價格、質量等優勢，吸引采購人自愿接受集采目錄內項目的協議定點采購結果，通過強化公信力和優化專業服務贏得采購人主動委托其他采購項目。

5.政府采購績效管理

2020年3月，財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，要求財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。政府采購屬于支出范疇，財政支出需要進行績效管理與評價，政府采購同樣需要進行績效管理與評價。

如何開展政府采購績效管理與評價，這是政府采購領域理論界高度關注的問題。“以績效為核心的政府采購制度重塑應是政府采購開展績效管理的支撐點。” 政府采購法修訂研究項目負責人，清華大學公共管理學院教授于安認為，政府采購法的體系結構，應當根據績效型制度的要求進行重大調整。建立績效導向的政府采購新模式，可以從兩方面考慮：一是體制結構的再造，即實行預算單位中心主義的新體制。這一體制涉及采購人、非營利性集中采購機構、營利性采購代理機構、評審專家和監管機構之間關系的結構化調整。在進行這方面的制度設計時，應優先考慮政府利用市場能力的建設和提高，同時設計好績效目標、績效目標的評估和績效責任的承擔等基本制度。二是過程結構的再造，即基于績效結果的新過程結構，基本環節是采購需求的管理、締約方式的靈活運用、積極的合同履行、最終采購結果的評價和應用。這一新結構，將終結程序導向的競爭中心主義的采購過程。

構建績效型政府采購管理，理論界不僅有制度設想，還有藍圖擘畫。南京審計大學副校長裴育對我國政府采購績效管理給出了具體“施工圖”。首先，構建政府采購全方位預算績效管理格局。將政府采購項目全面納入績效管理，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政府采購項目預算資金使用效果。其次，建立政府采購全過程預算績效管理體系。在政府采購預算實施過程中，應強化績效目標管理，績效目標不僅要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度等績效指標。最后，完善政府采購全覆蓋預算績效管理體系。建議將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算的政府采購均納入預算績效管理體系，并注意相互之間的銜接。

6.優化政府采購營商環境

2020年起，世界銀行《營商環境報告》將政府采購由觀察指標轉為正式評估指標，占各經濟體營商環境總得分比重的1／11，政府采購指標的納入將對我國全球營商環境中的排名產生重要影響。政府采購如何為優化營商環境“添柴加薪”成為2020年我國各級政府關注的重點。

據國際關系學院公共市場與政府采購研究所首席研究員劉慧介紹，世界銀行對政府采購內容的評估主要涉及兩份報告。一是每年發布的《營商環境報告》，另一是不定期發布的《公共采購評估》。世界銀行每年出版的《營商環境報告》中通過“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標評估有關公共采購的相關內容?！豆膊少徳u估》的評價內容圍繞兩個維度、三個方面展開。維度一是評估政府采購主要程序，即從需求評估到政府采購合同簽訂的各階段；維度二是評估政府采購質疑投訴體系。三個方面的評估包括：第一，公共采購的必要的程序，即投標人及各類相關機構（政府部門、采購機構，政府許可頒發部門以及法院等）的工作程序；第二，相關各程序所需時間，即各當事方進行互動所需要的時間，以天數計算；第三，公共采購適用法律和規則，即法律、規章、規定、行政決定、法律判決、運行措施和辦法等與上述運行程序逐一對應的水平狀況。具體來說，《公共采購評估》以公共采購全生命周期的程序和內容展開，通過指標體系進行布局。

7.政府采購合同性質

合同的性質和救濟機制之間存在天然的密切關系，不同性質的合同所選用的救濟途徑不同。具體到政府采購合同，目前無論是學術界還是實踐派對其救濟機制存在一定的爭議，究其原因是其對政府采購合同的性質的界定觀點不同。

在參與《中國政府采購報》“政府采購合同性質來爭鳴”專題討論的理論文章中，關于政府采購合同的性質的問題依然 “百家爭鳴”，主要有以下幾種代表性的觀點：第一，公法合同性質論，即政府采購合同屬于行政協議、行政合同或行政契約等，持此觀點的多為行政法學者；第二，私法合同性質論，即民事合同，持此觀點的多為民法學者；第三種認為是公私混合合同性質論；第四種認為政府采購合同部分是民事合同，部分是行政協議。但無論是持何種觀點的專家都表示，在政府采購法的修訂被提上議事日程的今天，重新反思政府采購合同性質具有很大的必要性。

中國政法大學法學院教授成協中認為，現行的政府采購法對政府采購合同性質作了簡單化的處理，規定統一適用合同法，但并沒有為政策性強的采購活動適用公法留下空間。他表示，基于政府采購對象本身的多樣性和政府采購價值目標的多元性，政府采購合同的性質不能做簡單化的認定，基于采購對象和價值目標而進行類型化的區分更加合理。簡言之，如果政府采購的內容只是一般的商品和服務，并不直接體現公權力因素和公共服務的內容，那么此類政府采購可以歸入民事合同的范疇；相反，如果政府采購的內容直接體現了公權力因素，直接服務于公共服務，那么，該類政府采購合同將其歸入行政協議的范疇，就更具有合理性。

8.政府采購行政裁決改革

2020年，深圳、上海、內蒙古被財政部確定為政府采購行政裁決改革試點。這是面對大幅增長的政府采購爭議案件，我國政府采購對供應商權利救濟制度不斷完善的有益探索。

我國政府采購行政裁決改革怎么改？不少專家認為在我國加速加入GPA的背景下，對標GPA，將行政裁決制度與政府采購制度有機結合起來，方能把握政府采購行政裁決的改革方向。南開大學法學院教授何紅鋒認為，我國政府采購行政裁決的救濟范圍可參照GPA第二十條第二款規定相應擴大。即政府采購間接利益受到損失的供應商也可以尋求救濟。他表示，救濟范圍影響著采購當事人主體資格的確定。現行政府采購法規定的五種救濟方式所規定的救濟范圍較狹窄且層層縮?。涸儐柕姆秶钦少徎顒?，質疑的范圍卻直接縮小為采購文件、采購過程和中標、成交結果，投訴范圍更是直接建立在詢問、質疑的基礎上。此外，我國對供應商資格還有著限制條件，即只有在已經參與的程序或采購環節中受到實質損害的供應商，才有權得到救濟。因此，為了與GPA更好地銜接，建議我國也應當擴大救濟主體范圍，把有或者可能有利害關系的供應商納入保護范圍內，約束采購人不斷擴張的權力。

“我國政府采購行政裁決主體缺乏中立性，尚不滿足GPA要求?！焙蠋煼洞髮W法學院院長肖北庚指出，關于供應商權利救濟的機構，GPA規定各參加方將法院作為監督和爭端解決機構，或專門設立獨立的、公正的爭端解決機構。GPA第十八條第四款規定，各成員國應當建立或者指定至少一個獨立于采購人的公正的行政或司法主管機關，接受并審查供應商在采購中產生的質疑。第十八條第六款規定，若爭端解決機構不是法院，則該爭端解決機構的決定還應當接受司法審查，或者應當具備相關程序保障審查機關的公開性與公正性。而我國目前缺乏相對獨立的行政裁決機構。因此，建議參照GPA的規定設置相對獨立的政府采購爭議處理機構，由立法授權賦予其職能。政府采購供應商可直接向獨立的裁決機構請求裁決其與采購人發生的爭議。無須向政府采購監管部門投訴，也無須對投訴不服后將政府采購監管部門告上法庭，糾紛雙方當事人都將是糾紛中的利害關系人。他認為，這樣有助于將不是政府采購糾紛利害關系人的政府采購監督部門從訴訟被告中擺脫出來，一方面使真正侵害供應商權益的當事人成為糾紛被告，恢復了救濟制度的本質；另一方面，監督部門擺脫可能的被告地位后，有更多的精力提高監管效能和監管水平，減少采購當事人違法概率，兩者都有助于提升政府采購的公正性。

（本版文字/昝妍）

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