加快構建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度

【專家觀點】

加快構建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度

■ 姜愛華

“政策功能完備”是現代政府采購制度的重要特征之一，通過加強政府采購需求管理，建立有利于支持創新、綠色、中小企業發展等政策目標的需求管理制度，對維護國家安全，更好推動經濟社會高質量發展，助推以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局等，具有重要意義。

構建落實政采政策功能需求管理制度的必要性

從全球看，凡是實行政府采購制度的國家都注重發揮政府采購的政策功能，而且，這種政策功能的發揮從采購需求確定環節就蘊含著政策傾向。構建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度，是適應當前我國深化政府采購制度改革的現實需要，也是應對國際環境變化的客觀需要，更是促進科技創新的迫切需要。

政府采購法實施條例第六條提出，要通過制定采購需求標準實現政府采購政策目標；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)提及，采購需求應包括“為落實政府采購政策需滿足的要求”。目前，我國政府采購政策功能實現的主要途徑有預留預算份額、采購價格評審優惠、分包等，從采購需求標準、技術規格等方面引導政策功能實現的情況則相對欠佳。

科技創新是引領經濟發展的原動力，用政府采購支持科技創新也是國際上的共同做法，而創新類產品的采購需要從需求管理端引導，才能使得創新產品“入圍”，進而發揮科技創新的撬動力和輻射力。因此，當前迫切需要通過政府采購需求管理引導創新發展。

構建落實政采政策功能需求管理制度的可行性

從理論上看，采購需求管理是采購政策功能實現的重要抓手。采購需求是政府采購源頭管理的核心內容，是執行政府采購預算、發揮采購政策功能、落實公平競爭交易規則的重要抓手，在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。政府采購過程其實就是將采購需求轉化為合同、繼而轉化為公共產品或服務的過程。因此，在采購需求管理中加入政策引導意向，能夠有效促進政策功能的實現。

從實踐看，用采購需求管理促進政府采購政策功能的實現也是國際共同做法。美、英、日、德等政府采購制度較為完善的國家，都非常注重通過需求管理引導政策功能實現，總結這些國家的經驗主要有：一是在法律法規上對采購需求管理有著較為全面的規定；二是采購需求編制呈現規范化和標準化特點；三是政府采購政策功能范圍覆蓋廣泛；四是通過采購需求引導政府功能的意圖較強；五是對政府采購政策功能實現情況進行有效監督。其中，美國在采購需求編制上引入市場化，英國實行前商業化采購，日本將采購需求拓展到老年人就業等領域，德國為創新型產品提供先行市場等，都值得我們借鑒。

構建落實政采政策功能需求管理制度的具體設想

首先，在采購制度層面，補足采購需求管理規則短板、拓展政府采購政策功能范圍。

一是中央引領與地方探索結合，夯實法律法規基礎。中央從法律層面制定引領性文件，使后續文件有法可依，而財政部及各部委應結合自身職能，積極制定配套政策文件以具體闡釋綱領性規定。各省級政府應積極響應中央政策文件要求，并結合地方自身發展特點制定相關配套文件，使需求管理更加具有針對性、可行性和創新性。

二是多維度、深層次補足需求管理短板。就需求管理范圍而言，要強化鼓勵創新、勞動保護、就業保障等政策功能。就需求管理過程執行而言，應推進制定需求管理的專門文件，將綱領性文件與配套文件相結合，使其有法可依。就需求管理的成果驗收及履約監督等后續過程而言，要夯實相關規定并嚴格執行，實時把控采購政策功能的落實情況。

三是拓展政府采購政策功能，注重可持續發展。從典型國家的經驗以及從全球政府采購規則近年來的修訂趨勢看，謀求可持續發展成為全球公共采購政策的最新轉向，從而使政府采購制度有更大的政策功能發揮空間，在保護環境、促進中小企業發展、履行社會責任等方面有所作為。未來我國應加大力度運用政府采購促進創新，并考慮運用政府采購促進勞動者權益保護、老年人就業，以及合理運用政府采購保護本國企業等。

四是將政府采購政策功能納入采購的全生命周期管理，從采購需求的描述，到資格審查，到評價標準，到合同的履行都要有利于政策功能的實現，使政策功能無縫嵌入到政府采購全過程之中。

五是擴大政府采購范圍以延展政策功能發揮。將政府采購的范圍拓展至軍事采購（不涉密領域）、醫藥采購、國有企業采購以及工程類采購等領域當中。特別是，調研發現政府采購工程執行政府采購政策的力度明顯偏小，未來應借政府采購法修訂之機，考慮擴大政府采購政策功能的適用范圍，這也是針對上述空白區域強化財政資金監管力度的機會窗口。

其次，在采購實施層面，科學確定需求并使之標準化，建立多維采購需求落實體系，創新政府采購的模式和方式。

一是使用政府采購制度范圍內的技術手段確定采購需求，規范需求描述。應該充分考慮政府采購自身的制度特點和發展規律，盡量使用政府采購制度范圍內的技術手段，例如技術標準、合同授予準則等，將各種政策目標內化到政府采購制度中；對采購需求的描述進行規范，盡量遵循統一規則，并推進采購需求標準化，涵蓋產品或服務應當具備的功能、產品或服務的性能要求、產品或服務的物理特性，以及與重要因素有關的產品細節等。

二是針對不同的采購政策功能實施不同的需求落實體系，例如針對支持創新，可以采用結果導向完善采購需求和評分標準、分階段采購創新產品、與企業建立創新伙伴關系、采用研發合同制等方式落實采購需求。

三是依據采購對象的不同選擇不同的采購模式和方式。例如，針對采購需求暫時還不夠明確的采購對象，可采用分散采購模式以及競爭性談判甚至是單一來源采購方式，這是我們下一步強化政府采購政策功能必須給予較多關注的一點；針對創新類采購對象，可借鑒美國研發合同制和英國政府采購應用前商業化采購模式的實施經驗，采購人和供應商按照可預見的產業需求與科研單位(尤其是企業實驗室)簽訂合同,實現從研發到產品的全面訂購。

最后，在采購管理與保障層面，加強采購政策功能績效管理，打造統一的電子化信息平臺。

一是加大采購人執行采購政策的監督力度，強化政府采購政策績效管理。采購人是政府采購政策的責任主體，因此，要進一步加強對采購人需求制定以及落實政府采購政策功能的監督，提高采購人執行政府采購政策的自覺性；設計出符合政府采購政策目標的績效評價機制，平衡物有所值、公平競爭、透明與政策功能實現程度相關核心指標之間的權重關系，全面、充分地評價政府采購政策績效。

二是通過電子化方式實現供需對接，在電子化平臺增設政策功能篩選功能。統一采購信息發布平臺，使用電子采購系統與其他政府組織和供應商實現信息共享，提高采購管理效率并降低供應商的搜尋成本，可以在主頁增設實現政府采購政策的篩選功能，更為直觀地體現政府采購政策支持。

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，“十四五”經濟社會發展的主要目標包括“創新能力顯著提升”“更高水平開放型經濟新體制基本形成”等，這既為“十四五”時期政府采購改革指明了方向，同時也對構建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度提出了更高的要求。當前，各方必須充分認識構建有利于落實政府采購政策功能的需求管理制度的重要意義，并采取有效措施落實這一制度。

（作者系中央財經大學財稅學院教授）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。