采購文件質疑起算日應當如何界定

【一家之言】

采購文件質疑起算日應當如何界定

■ 沈德能

當供應商獲取采購文件日與采購文件公告日不在同一天時，供應商應按照哪個時間來計算合法質疑期？接下來的這則案例或許能幫忙找到答案。

案情概述

某供應商于某年8月15日向一項目代理機構提出質疑：招標文件評分標準違法違規(guī)，不可行，屬于以不合理條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。代理機構于當年8月16日向此供應商出具了一份《說明》，其中指出，質疑供應商未在法定期限內提出質疑，拒絕受理和答復。同時，代理機構未答復該供應商的質疑。

此供應商對代理機構的《說明》不滿意，遂向當?shù)刎斦块T提起投訴，投訴事項為：質疑供應商在法定期限內提出質疑，質疑合法有效。事實依據(jù)為：本項目招標文件的內容“8.2招標文件第二章《投標人須知》8.1條明確，‘知道或者應知其權益受到損害之日’是指，（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日。”

經(jīng)查，上述供應商在當年8月1日依法取得了招標文件，但在提出質疑時，是按照招標文件上述規(guī)定選擇“采購文件公告期限屆滿之日”來計算質疑的法定期限。本項目的招標文件公告期限是：當年的7月31日—8月7日。質疑的法定期限應從屆滿的8月7日起算，當天不計算在內。因此，投訴人在8月15日提出質疑，依法仍然在知道權益受到侵害之日起7個工作日內，沒有超出質疑的法定期限。供應商認為代理機構于當年8月16日在《說明》中指出，質疑供應商未在法定期限內提出質疑。有關財政部門認為，此《說明》沒有事實依據(jù)，不符合政府采購法第五十二條以及政府采購法實施條例第五十三條的規(guī)定。

問題引出

上述供應商的質疑是否超過了法定質疑期？代理機構是否可以拒收質疑函并拒絕答復？

案例探析

對于第一個問題，案例中項目的招標文件規(guī)定，“知道或者應知其權益受到損害之日”是指，（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日。筆者認為，從招標文件的內容可以確定，對招標文件提出質疑的法定期限起算節(jié)點有兩個，一是為收到采購文件之日；二是采購文件公告期限屆滿之日。既然兩個起算節(jié)點都同時規(guī)定在招標文件中，都是有效的，那么質疑供應商就有權選擇其中一個節(jié)點來計算質疑的法定期限，采購人和代理機構無權限制質疑供應商的選擇權。

其實，之所以會出現(xiàn)本案例的情況，是因為項目招標文件沒有根據(jù)本項目取得招標文件的方式細化政府采購法實施條例第五十三條的規(guī)定，而是一味照抄法規(guī)的規(guī)定，即對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日。兩個法定質疑期的起算節(jié)點對應兩種不同的采購文件取得方式：需要報名和記名取得（含購買或者下載）采購文件的，則是收到采購文件之日；不需要報名和記名取得（含購買或者下載）采購文件的，由于無法確定是哪個供應商取得了采購文件，則是采購文件公告期限屆滿之日。

本項目招標文件規(guī)定供應商現(xiàn)場實名購買方式取得招標文件，本應當采取以收到采購文件之日為起點計算法定質疑期。但遺憾的是，招標文件同時又規(guī)定（照搬）“或者采購文件公告期限屆滿之日”。在兩個法定質疑期起算節(jié)點同時有效的情況下，供應商有權選擇其中一個對他有利的起算節(jié)點來計算提出質疑的法定期限。本案例中，供應商選擇以“采購文件公告期限屆滿之日”來計算質疑的法定期限合理，也符合項目招標文件的規(guī)定。因此，供應商的質疑未超過法定質疑期，該質疑有效。代理機構僅以“收到采購文件之日”來計算供應商提出質疑的法定期限，不符合招標文件本身的規(guī)定。

綜上，代理機構沒有準確理解政府采購法第五十二條以及政府采購法實施條例第五十三條的實務操作要求，將兩個法定質疑期起算點同時寫入招標文件，結果造成對法定質疑期的理解混亂。

此外，值得注意的是，2019年5月29日國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》的通知（國辦函〔2019〕41號），明確要求公共資源交易平臺要“系統(tǒng)梳理公共資源交易流程，取消沒有法律法規(guī)依據(jù)的投標報名、招標文件審查、原件核對等事項”，第一次在國家的政策層面明確要求取消投標報名。目前在招標投標的法律法規(guī)上是沒有規(guī)定需要投標報名的，即投標報名是沒有法律法規(guī)依據(jù)的操作習慣，是應當取消的。據(jù)此函件的要求，筆者認為，在供應商取得采購文件時，不得要求供應商實名（報名）取得，采購人和代理機構不得要求供應商必須填寫實名登記或者實名CA才能取得（含購買或者下載）采購文件。如果嚴格落實國辦函〔2019〕41號文的此項要求，則不再存在“為收到采購文件之日”來確定供應商知道或者應當知道其權利受到損害之日，因為已經(jīng)無法確定哪個供應商收到了采購文件，自然無法確定具體的供應商收到還是未收到采購文件。

筆者認為，如嚴格落實《關于深化公共資源交易平臺整合共享指導意見》中“取消投標報名”的要求，結合政府采購法第五十二條以及政府采購法實施條例第五十三條的規(guī)定，在計算法定質疑期時，實際上就只有“以采購文件公告期限屆滿之日”一個起算節(jié)點了。

有觀點認為，即便網(wǎng)絡下載也可以實名記錄下載供應商信息，下載留痕，因此已經(jīng)不存在“以采購文件公告期限屆滿之日來計算法定質疑期”。這個看法的前提是默認投標報名（實名下載）是合理的。但如國辦函〔2019〕41號文所要求的，投標報名是沒有依據(jù)的招標習慣，是被國家政策明文要求取消的。以被國家政策取消的習慣作為前提來得出的結論，顯然不具有合理性。

對于第二個問題，代理機構在一般情況下不應當拒收供應商的質疑函。雖然《政府采購質疑和投訴辦法》第十三條規(guī)定，采購人、采購代理機構不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發(fā)出的質疑函，這意味著采購人、采購代理機構可以拒收供應商未在法定質疑期內發(fā)出的質疑函。但實務操作中，判斷供應商是否在法定質疑期內發(fā)出質疑函的前提是首先要接收質疑函，然后查明相關事實才能準確判定。因此，從實務操作的角度看，筆者認為，一般情況下，代理機構不應當拒收供應商的《質疑函》，如果質疑超出法定期限了，可以不予答復。

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法實施條例》

第五十三條  政府采購法第五十二條規(guī)定的供應商應知其權益受到損害之日，是指：

（一）對可以質疑的采購文件提出質疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；

（二）對采購過程提出質疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結束之日；

（三）對中標或者成交結果提出質疑的，為中標或者成交結果公告期限屆滿之日。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。