發(fā)揮政采功能 助力鄉(xiāng)村振興

【政策工具箱】

發(fā)揮政采功能 助力鄉(xiāng)村振興

■ 姜愛華

黨的十九屆五中全會(huì)將“脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”納入“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)，提出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的要求。2020年，我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出“對(duì)支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果明顯的貸款貼息、政府采購(gòu)等政策，在調(diào)整優(yōu)化基礎(chǔ)上繼續(xù)實(shí)施”?！兑庖姟穼?duì)政采政策銜接提出兩點(diǎn)要求：一是政策要繼續(xù)實(shí)施并要調(diào)整優(yōu)化。二是政策著力點(diǎn)在支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年，財(cái)政部及時(shí)印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的通知》（財(cái)庫(kù)〔2021〕19號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“19號(hào)文”）和《關(guān)于深入開展政府采購(gòu)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品工作推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)施意見》（財(cái)庫(kù)〔2021〕20號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“20號(hào)文”），對(duì)如何實(shí)施政府采購(gòu)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出部署。

當(dāng)前，發(fā)揮好政采政策功能、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整優(yōu)化政府采購(gòu)政策，支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作部署，構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體新發(fā)展格局的具體舉措，有助于推動(dòng)脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)更寬領(lǐng)域、更高層次的發(fā)展。下文將分析我國(guó)支持鄉(xiāng)村振興的政采政策法律基礎(chǔ)、政策演變，并嘗試提出未來政策的發(fā)力點(diǎn)。

政府采購(gòu)法律法規(guī)為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定了制度基礎(chǔ)

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”此規(guī)定夯實(shí)了政府采購(gòu)政策的基本，同時(shí)明確“扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”是政府采購(gòu)政策的目標(biāo)之一，也為政府采購(gòu)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了最基本的法律依據(jù)。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購(gòu)政策，通過制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。”該規(guī)定細(xì)化了政府采購(gòu)政策的具體實(shí)施方式，也為政府采購(gòu)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了政策工具箱。

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段

黨的十八大以來，我國(guó)在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策上不斷探索。2013年，習(xí)近平總書記提出了精準(zhǔn)扶貧思想。2015年，中央提出脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略。2017年，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在為人民謀幸福、實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路上，始終有著政府采購(gòu)的身影，而無論是精準(zhǔn)扶貧還是脫貧攻堅(jiān)，都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前期準(zhǔn)備或者有機(jī)組成部分。從中央到地方的一些政策文件上看，“扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮經(jīng)歷了一個(gè)“提高扶貧效率——明確采購(gòu)政策——采購(gòu)政策加力、接續(xù)與拓展”的漸進(jìn)過程。

精準(zhǔn)扶貧：提高扶貧效率（2013年-2018年）。自2013年到2018年，一些地區(qū)把政府采購(gòu)作為提高精準(zhǔn)扶貧效率的重要手段。比如，開通扶貧項(xiàng)目政府采購(gòu)計(jì)劃備案綠色通道，優(yōu)先安排扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)場(chǎng)地；利用政府采購(gòu)網(wǎng)上商城搭建互動(dòng)式扶貧平臺(tái)，幫扶單位通過網(wǎng)上商城采購(gòu)精準(zhǔn)扶貧物資。整體來看，這一時(shí)期主要以提高政府采購(gòu)效率為目的，政府采購(gòu)從“需求端”助力扶貧功能相對(duì)較弱，而且也沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的政策支持體系。

脫貧攻堅(jiān)：明確采購(gòu)政策（2019年-2020年）。自2019年到2020年底，財(cái)政部明確提出以政府采購(gòu)政策支持脫貧攻堅(jiān)的政策目標(biāo)，并發(fā)布了相應(yīng)的實(shí)施方案。財(cái)政部相繼印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》《政府采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)施方案》，政府采購(gòu)支持脫貧攻堅(jiān)的政策意圖開始顯現(xiàn)。通知中明確提出，要優(yōu)先采購(gòu)貧困地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品和物業(yè)服務(wù)，搭建起集“交易、服務(wù)、監(jiān)管”于一體的“832平臺(tái)”，同時(shí)加強(qiáng)貨源組織。這一階段政府采購(gòu)支持脫貧攻堅(jiān)以“優(yōu)先采購(gòu)”為主要的政策支持方式，建立了政策實(shí)施平臺(tái)并重視貨源組織，基本形成了全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)支持脫貧攻堅(jiān)的政策體系。此階段，政府采購(gòu)政策功能逐漸發(fā)力。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2020年，各級(jí)預(yù)算單位積極響應(yīng)號(hào)召、落實(shí)政采政策，通過扶貧“832平臺(tái)”采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品約99.67億元，在解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷、帶動(dòng)貧困農(nóng)戶增收脫貧等方面取得了良好的社會(huì)效益。

鄉(xiāng)村振興：政策接續(xù)、加力與拓展（2021年-）。2021年以來，財(cái)政部明確提出通過政府采購(gòu)政策支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略，一方面，與脫貧攻堅(jiān)相銜接；另一方面，力度更大、手段更豐富。19號(hào)文明確要求，各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照不低于10%的比例預(yù)留年度食堂食材采購(gòu)份額，通過“832平臺(tái)”采購(gòu)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，并且加強(qiáng)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品貨源組織、供應(yīng)鏈管理和網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理。20號(hào)文進(jìn)一步提出，從“加強(qiáng)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接”“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理”“加強(qiáng)組織實(shí)施”三個(gè)層面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位食堂食材采購(gòu)與脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品供給有效對(duì)接，培育壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，探索形成適應(yīng)不同區(qū)域特點(diǎn)、組織形式和發(fā)展階段的脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷模式，推動(dòng)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品進(jìn)一步融入全國(guó)大市場(chǎng)，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接提供有力支撐。

可以發(fā)現(xiàn)，與2019年脫貧攻堅(jiān)階段的政府采購(gòu)政策相比，2021年以來支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的政府采購(gòu)政策主要采取了“預(yù)留份額”的支持方式，體現(xiàn)了政策的接續(xù)、加力與拓展。脫貧攻堅(jiān)不是終點(diǎn)，政府采購(gòu)仍要發(fā)揮鄉(xiāng)村振興的重要作用，規(guī)定“不低于10%的比例預(yù)留份額”，相比之前的“優(yōu)先采購(gòu)”更有力度。同時(shí)，政府采購(gòu)政策拓展至注重產(chǎn)業(yè)鏈條建設(shè)，搭建了“貨源組織+供應(yīng)鏈管理+平臺(tái)銷售”的全鏈條支持體系，很好地體現(xiàn)了“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的特點(diǎn)。

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策發(fā)力點(diǎn)

黨的十九屆五中全會(huì)提出，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，這對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家和實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有十分重要的意義。運(yùn)用政府采購(gòu)政策組織預(yù)算單位采購(gòu)脫貧地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品，通過穩(wěn)定的采購(gòu)需求持續(xù)激發(fā)脫貧地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整優(yōu)化政府采購(gòu)政策支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作部署。構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體新發(fā)展格局的具體舉措，有助于推動(dòng)脫貧地區(qū)實(shí)現(xiàn)更寬領(lǐng)域、更高層次的發(fā)展，有助于推動(dòng)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2018年印發(fā)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，提出要建立“現(xiàn)代政府采購(gòu)制度”，并明確“政策功能完備”是現(xiàn)代政府采購(gòu)制度的重要內(nèi)容。促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策是“政策功能完備”的應(yīng)有之意。當(dāng)前調(diào)整優(yōu)化政府采購(gòu)政策、促進(jìn)脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，在于更好地發(fā)揮政府采購(gòu)政策牽引、政策協(xié)同和政策示范功能。

發(fā)揮好政府采購(gòu)政策牽引功能。政府采購(gòu)政策是財(cái)政支出政策的一種，主要從需求端發(fā)力，而需求對(duì)供給有牽引作用。同時(shí)，政府采購(gòu)政策實(shí)施寓于采購(gòu)過程之中。因此，要想使政策落實(shí)落地，發(fā)揮好政府采購(gòu)政策的牽引功能，必須著重于政府采購(gòu)全過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，使每一個(gè)環(huán)節(jié)都能很好地貫徹政府采購(gòu)政策意圖，從而產(chǎn)生牽引合力。完整的政府采購(gòu)過程通常包括：編制采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)需求、擬定實(shí)施計(jì)劃、采購(gòu)方式選擇與變更、組織采購(gòu)活動(dòng)、簽訂采購(gòu)合同等。目前，有關(guān)鄉(xiāng)村振興政府采購(gòu)政策主要集中在各個(gè)預(yù)算單位食堂食材采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，在編制預(yù)算的時(shí)候就要預(yù)留不低于10%的年度食堂食材采購(gòu)份額。除了在食堂采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)政策支持，還可在政府采購(gòu)其他環(huán)節(jié)更好地發(fā)揮政策功能。比如，確定采購(gòu)需求環(huán)節(jié)。今年7月1日開始實(shí)施的《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）明確，“采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、政府采購(gòu)政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定……”。按照辦法要求，采購(gòu)人可以在確定采購(gòu)需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查，了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu)，以及其他相關(guān)情況。通過這樣的需求調(diào)查，采購(gòu)人可以對(duì)脫貧地區(qū)的產(chǎn)品提出更加精確的需求標(biāo)準(zhǔn)，通過需求引導(dǎo)其改進(jìn)產(chǎn)品供給質(zhì)量、銷售服務(wù)質(zhì)量等，進(jìn)而促進(jìn)脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，反過來，又能更好地滿足采購(gòu)人的需求，可謂雙贏。再比如，在擬定實(shí)施計(jì)劃環(huán)節(jié)，《辦法》明確，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)通過確定供應(yīng)商資格條件、設(shè)定評(píng)審規(guī)則等措施，落實(shí)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等政府采購(gòu)政策功能”，其中“確定供應(yīng)商資格條件、設(shè)定評(píng)審規(guī)則”等，也為政府采購(gòu)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了余地，在不違背優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前提下，可以對(duì)來自脫貧地區(qū)的供應(yīng)商給予更大的政策支持力度。

此外，在采購(gòu)方式選擇、組織采購(gòu)活動(dòng)、簽訂采購(gòu)合同等環(huán)節(jié)，可以結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售的特點(diǎn)，綜合運(yùn)用脫貧地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品設(shè)置需求訂制、電子反拍、統(tǒng)采分送等靈活交易模式，優(yōu)化線上交易、支付、結(jié)算流程，為脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品采購(gòu)提供便利。

發(fā)揮好政府采購(gòu)政策協(xié)同功能。政府采購(gòu)政策協(xié)同包含兩方面的含義：一是政府采購(gòu)政策中的“鄉(xiāng)村振興”政策與其他政府采購(gòu)政策（如支撐節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)、創(chuàng)新等）之間的協(xié)同。二是政府采購(gòu)政策與其他財(cái)政政策的協(xié)同。一方面，政府采購(gòu)政策包括節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等具體政策方向，這些政策之間并非相互獨(dú)立的，可以形成促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的合力。例如，相對(duì)而言，不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)位置比較偏遠(yuǎn)，工業(yè)不是很發(fā)達(dá)，其提供的產(chǎn)品更顯“綠色”，同時(shí)，在這些地區(qū)的企業(yè)中，中小企業(yè)比重更高。因而，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策可以與支持環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展甚至推動(dòng)創(chuàng)新等政策結(jié)合起來，最大化地發(fā)揮政府采購(gòu)政策內(nèi)部的協(xié)同效應(yīng)。另一方面，政府采購(gòu)政策是財(cái)政政策的重要內(nèi)容之一，其他財(cái)政政策工具如財(cái)政直接支出甚至稅收優(yōu)惠等也在發(fā)揮著助力鄉(xiāng)村振興的作用?！兑庖姟分赋觥凹訌?qiáng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策有效銜接”，其中擺在首位的就是“做好財(cái)政投入政策銜接”。政府采購(gòu)政策主要作用于產(chǎn)業(yè)，而其他財(cái)政投入政策主要作用于基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會(huì)公共服務(wù)投入等。政府采購(gòu)?fù)ㄟ^穩(wěn)定的采購(gòu)需求持續(xù)激發(fā)脫貧地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的內(nèi)生動(dòng)力，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)脫貧地區(qū)老百姓收入的增加；而產(chǎn)業(yè)發(fā)展依賴財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資，老百姓美好生活需要除了收入增加還需要教育、醫(yī)療等社會(huì)公共服務(wù)水平的改善?？梢?，政府采購(gòu)不是“單槍匹馬”，與其他財(cái)政投入政策緊密結(jié)合、協(xié)同配合，才能形成財(cái)政政策間的最大合力。

發(fā)揮好政府采購(gòu)政策示范功能。政府采購(gòu)有很強(qiáng)的示范效應(yīng)，供應(yīng)商一旦獲得政府采購(gòu)訂單，便有很強(qiáng)的廣告效應(yīng)，可以幫助其獲得更多的來自于市場(chǎng)上的訂單。當(dāng)前，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的政府采購(gòu)政策作用范圍仍然較小，僅限于各預(yù)算單位食堂食材采購(gòu)。要想放大政府采購(gòu)政策效果，必須發(fā)揮好政府采購(gòu)的示范效應(yīng)。通過“832平臺(tái)”進(jìn)行政府采購(gòu)后，可以幫助脫貧地區(qū)打造品牌，鼓勵(lì)實(shí)際使用者將購(gòu)買體驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)價(jià)等發(fā)布出來，以便更多的消費(fèi)者了解多樣化的脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品。同時(shí)，“832平臺(tái)”也可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，對(duì)不同脫貧地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品銷量、用戶評(píng)價(jià)等作出分析，一方面可以給脫貧地區(qū)更好的指導(dǎo)，使得貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加著力于產(chǎn)品質(zhì)量提升、技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模化生產(chǎn)等，另一方面也給廣大消費(fèi)者提供更好的消費(fèi)參考。

此外，要想確保政府采購(gòu)的這三項(xiàng)功能發(fā)揮到位，還離不開有效的績(jī)效考評(píng)機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)拉開了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的大幕，在財(cái)政“過緊日子”的背景下更需要對(duì)政府采購(gòu)政策實(shí)施效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，由此才能不斷推動(dòng)政府采購(gòu)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策牽引功能、協(xié)同功能和示范功能的有效發(fā)揮。

（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授）

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