加強(qiáng)履約管理降低采購風(fēng)險(xiǎn)

【關(guān)注政采履約】

加強(qiáng)履約管理降低采購風(fēng)險(xiǎn)

■ 趙宇 許凡

采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購時(shí)，分公司能否代替中標(biāo)總公司履約，在政府采購業(yè)內(nèi)存在爭(zhēng)議。

去年11月底發(fā)生在河南封丘縣一所中學(xué)發(fā)生部分學(xué)生餐后集體嘔吐腹瀉事件，又將上述問題推到風(fēng)口浪尖。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為上述學(xué)校提供餐食的公司并不是實(shí)際中標(biāo)總公司，而是其旗下設(shè)立的一家分公司，且該分公司存在著許多問題。

從送餐項(xiàng)目的招標(biāo)文件可以看到，招標(biāo)文件中明確對(duì)供應(yīng)商的相關(guān)經(jīng)營資質(zhì)作出了規(guī)定。參與投標(biāo)的總公司資質(zhì)齊全，但分公司卻是在事發(fā)后才補(bǔ)辦了食品經(jīng)營許可證。另外，招標(biāo)文件明文規(guī)定：“若發(fā)生食物中毒或疑似食物中毒等突發(fā)事件，應(yīng)當(dāng)按照《食品安全法》《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》處理，并立即向食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)計(jì)委等相關(guān)部門報(bào)告?！钡l(fā)生集體食物中毒后，學(xué)校將相關(guān)信息反饋給當(dāng)?shù)亟腆w局，教體局有關(guān)負(fù)責(zé)人仍堅(jiān)持分公司送餐，也沒有將食物送去鑒定。

由此觀之，在采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購時(shí)，分公司代替總公司履行政府采購合同容易產(chǎn)生諸多問題。

第一，破壞了政府采購公平競(jìng)爭(zhēng)原則。評(píng)標(biāo)委員會(huì)通過對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行綜合比較后產(chǎn)生的中標(biāo)候選人必然是能提供令采購人滿意的貨物、服務(wù)或工程的。實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件、參與投標(biāo)的是總公司，總公司往往因?yàn)槠滟Y質(zhì)齊全、實(shí)力雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富而能在投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中更具優(yōu)勢(shì)。但其分公司并不具備這種實(shí)力，許多分公司之所以要通過總公司投標(biāo)來得到采購合同正是因?yàn)槠渥陨碣Y質(zhì)和能力無法滿足采購人的采購項(xiàng)目需求，與其他潛在供應(yīng)商相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。還有部分分公司是在總公司拿到政府采購合同之后才成立，正如上述案例中的北京志宏恒達(dá)商貿(mào)有限公司，就是在拿到合同之后才成立了河南封丘的分公司，這樣的分公司在實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相關(guān)資質(zhì)還未辦齊就開始經(jīng)營的情況，完成采購合同的質(zhì)量難免會(huì)參差不齊。中標(biāo)供應(yīng)商的這種“轉(zhuǎn)手”行為對(duì)于其他參與投標(biāo)的供應(yīng)商來說，本身就有失公允，尤其是相對(duì)于獨(dú)立的小微企業(yè)而言，他們的實(shí)力強(qiáng)于這些依靠總公司獲得中標(biāo)資格的分公司，但是相比實(shí)力雄厚的母公司而言，仍有較大差距。分公司依靠總公司來排除競(jìng)爭(zhēng)者，本質(zhì)上有違政府采購的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

第二，會(huì)導(dǎo)致采購質(zhì)量參差不齊。在評(píng)標(biāo)時(shí)，評(píng)審專家和采購人只對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商公司自身的條件進(jìn)行了審查，但是對(duì)其分公司是否有能力提供服務(wù)、提供服務(wù)的質(zhì)量如何都不能獲得充分了解，分公司與總公司雖然在法律意義上是非獨(dú)立的，但是實(shí)際在溝通、技術(shù)、人員、資金實(shí)力等方面仍存在較大差異，可能并不能為采購人提供質(zhì)量過關(guān)的貨物、服務(wù)和工程，采購的質(zhì)量參差不齊，會(huì)導(dǎo)致采購人的采購風(fēng)險(xiǎn)上升。正如上述案例中，河南封丘分公司為學(xué)校提供的午餐“有餿味”“菜品質(zhì)量差”“口感差”等導(dǎo)致學(xué)生集體嘔吐，這與招標(biāo)文件對(duì)于提供產(chǎn)品的質(zhì)量要求存在較大的差異，也與采購人的采購初衷相悖。

由此看來，明確政府采購履約主體對(duì)于規(guī)范政府采購、降低采購風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。基于此，筆者針對(duì)分公司代替總公司履約政府采購合同的行為提出以下三點(diǎn)建議。

第一，完善相關(guān)政策和法律。目前，無論是政府采購法、政府采購法實(shí)施條例還是實(shí)施條例釋義中，僅有對(duì)分包轉(zhuǎn)包的相關(guān)規(guī)定，缺少對(duì)于約束中標(biāo)供應(yīng)商“轉(zhuǎn)手”政府采購合同給自己分公司的相關(guān)條款。相關(guān)部門對(duì)這一塊政策空白的填補(bǔ)是非常重要的。短期內(nèi)，中央和地方政府部門可以出臺(tái)規(guī)范性文件、政府規(guī)章等，對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商政采合同“轉(zhuǎn)手”分公司的行為進(jìn)行一定規(guī)制和約束，具體可以通過設(shè)置白名單或黑名單、加大對(duì)分公司承接項(xiàng)目質(zhì)量的考察力度、嚴(yán)格審查中標(biāo)供應(yīng)商分公司資質(zhì)等方式實(shí)行；長(zhǎng)期看，可以將相關(guān)規(guī)定列入政府采購法修訂的條款中，通過人大立法使其成為具有強(qiáng)制效力的規(guī)定。

第二，細(xì)化招標(biāo)文件有關(guān)規(guī)定。采購人一定要重視“轉(zhuǎn)手”行為，政府采購代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)在編制招標(biāo)文件時(shí)將相關(guān)要求對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行明確。關(guān)于是否允許供應(yīng)商將政府采購合同履約主體變更為其分公司、如果允許變更需要附上該分公司的相關(guān)資質(zhì)和條件、在評(píng)標(biāo)時(shí)對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商和其分公司的資質(zhì)和能力打分權(quán)重設(shè)計(jì)等都需要在招標(biāo)文件中進(jìn)行明確，這樣做，可以在相關(guān)政策還未出臺(tái)時(shí)在實(shí)務(wù)采購層面減少因分公司成為履約主體給采購人造成的損失。

第三，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，采購人和評(píng)審專家要著重審查政采合同的實(shí)際提供主體。對(duì)供應(yīng)商明確提出會(huì)由分公司履約的，要對(duì)分公司的資質(zhì)、能力、經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行細(xì)致審查，同時(shí)降低對(duì)其總公司相關(guān)指標(biāo)的打分權(quán)重，甚至可以直接視作由分公司與其他供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)，總公司的相關(guān)條件對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果不產(chǎn)生任何影響。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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