勞務(wù)派遣用工和政府購買服務(wù)之爭

【一家之言】

勞務(wù)派遣用工和政府購買服務(wù)之爭

■ 蔣守華

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱《辦法》）第十條明確規(guī)定：“購買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項，不得納入政府購買服務(wù)范圍。”筆者在實際工作中發(fā)現(xiàn)，將勞務(wù)派遣式用工當(dāng)成政府購買服務(wù)項目實施的情況仍然存在，將正常的政府購買服務(wù)項目演變成勞務(wù)派遣式用工的現(xiàn)象也較為普遍。深刻理解政府購買服務(wù)的含義和要求，認(rèn)清勞務(wù)派遣式用工的本質(zhì)和特征，是防止勞務(wù)派遣式用工與政府購買服務(wù)相互混淆和變相轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵所在。

   兩個案例

案例1：

某法律服務(wù)單位（事業(yè)單位）采購法律專業(yè)人員服務(wù)項目（勞務(wù)外包服務(wù)），采購需求規(guī)定：“本項目配備人員至少20人，工資費用至少為每人每年12萬元。勞務(wù)外包人員工資費用由采購人確定，包括基本工資、社會保險和公積金費用、津貼、補貼、獎金、人身意外險、福利及其他費用等。勞務(wù)外包服務(wù)單位要按采購人的要求，安排勞務(wù)外包人員為采購人提供與法律業(yè)務(wù)相關(guān)的程序管理和服務(wù)；按規(guī)定辦理勞務(wù)外包人員的合法招用手續(xù)，并按規(guī)定為勞務(wù)外包人員發(fā)放工資，繳納社會保險、公積金等。”采購需求還特別注明：“投標(biāo)人不得對勞務(wù)外包人員工資費用進行修改或變更，否則視為無效投標(biāo)。中標(biāo)供應(yīng)商必須承接采購人現(xiàn)有的勞務(wù)外包人員，承認(rèn)其之前在采購人勞務(wù)外包期限的工齡。”另外，項目還要求供應(yīng)商需具有行政主管部門頒發(fā)的勞務(wù)派遣經(jīng)營許可證以及人力資源服務(wù)許可證。

案例2：

某城市管理局采購某公共場所保安服務(wù)項目，采購文件中的服務(wù)要求規(guī)定：“中標(biāo)供應(yīng)商（乙方）須向采購人（甲方）派駐保安人員30人，保安人員必須聽從采購人（甲方）安排，每人每月工資標(biāo)準(zhǔn)不得低于2022年采購人當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。”

   案例分析

上述兩個案例，表面上看都是采購服務(wù)，是否屬于政府購買服務(wù)項目，需根據(jù)《辦法》的有關(guān)規(guī)定進行分析。

先看購買主體，《辦法》第五條規(guī)定：“各級國家機關(guān)是政府購買服務(wù)的購買主體。”案例1的購買主體為事業(yè)單位，顯然不符合《辦法》規(guī)定的政府購買服務(wù)主體，即使該項目屬于政府購買服務(wù)項目，也不能由該事業(yè)單位去購買，應(yīng)當(dāng)由其行政機關(guān)購買。案例2的購買主體為行政機關(guān)，符合《辦法》規(guī)定的政府購買主體。

再看服務(wù)內(nèi)容，《辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱政府購買服務(wù)，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。”其第九條規(guī)定：“政府購買服務(wù)的內(nèi)容包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)。”

案例1的服務(wù)內(nèi)容為“提供與法律業(yè)務(wù)相關(guān)的程序管理和服務(wù)”，單從服務(wù)內(nèi)容看，屬于政府履職所需輔助性服務(wù)。只有履行法定職責(zé)的國家機關(guān)才需要輔助性服務(wù)，事業(yè)單位不屬于國家機關(guān)，其職能定位是為機關(guān)履職活動提供輔助服務(wù)或為社會公眾提供公共服務(wù)，因此，事業(yè)單位不具有政府履職職能，不能采購政府履職所需輔助性服務(wù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位作為采購主體只能采購保障政府自身運轉(zhuǎn)的服務(wù)（內(nèi)部管理服務(wù)和后勤保障服務(wù)）。從案例1采購文件規(guī)定的人員數(shù)量、工資標(biāo)準(zhǔn)及供應(yīng)商資格條件等內(nèi)容看，屬于典型的勞務(wù)派遣式用工，這是《辦法》明確禁止的。

案例2的服務(wù)內(nèi)容為“公共場所保安服務(wù)”，屬于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，符合《辦法》規(guī)定的政府購買服務(wù)內(nèi)容。但在實施采購時，采購文件同樣規(guī)定了人員數(shù)量和最低工資標(biāo)準(zhǔn)（屬于變相設(shè)置最低限價，后文將進一步分析），并規(guī)定保安人員必須聽從采購人（甲方）安排，這實際上是將正常的政府購買服務(wù)項目演變成了勞務(wù)派遣式用工。

  問題思考

關(guān)于勞務(wù)派遣式用工問題

在機構(gòu)改革和人員精簡的背景下，很多單位以人員編制不足、不能滿足正常工作為由，聘用編外人員承擔(dān)本應(yīng)由編內(nèi)人員承擔(dān)的工作和事項。按照勞動法和勞動合同法的規(guī)定，聘用人員應(yīng)當(dāng)簽訂勞動合同。出于各種考慮和顧慮，一些單位不愿或不敢直接與聘用人員簽訂用工合同，而是以勞務(wù)派遣方式，由勞務(wù)派遣公司與聘用人員簽訂勞動合同，再將這些聘用人員派遣到用人單位供其使用。勞務(wù)派遣公司只負(fù)責(zé)這些聘用人員的人事管理活動，人員的招聘、使用和工資標(biāo)準(zhǔn)等均由用人單位掌控。為使勞務(wù)派遣式用工在實施程序上看起來合法合規(guī)，一些單位便將勞務(wù)派遣式用工包裝成政府購買服務(wù)項目，通過政府采購程序?qū)嵤┎少彛员憬?jīng)得起各種監(jiān)督檢查。

這種由勞務(wù)派遣式用工包裝而成的政府購買服務(wù)項目，具有隱蔽性，必須認(rèn)清勞務(wù)派遣的本質(zhì)特征，才能將其與政府購買服務(wù)項目區(qū)別開來。

勞務(wù)派遣，又稱勞動力租賃，是指用人單位與勞務(wù)派遣公司簽訂勞務(wù)派遣（租賃）協(xié)議，由勞務(wù)派遣公司招聘符合用人單位用人標(biāo)準(zhǔn)和用工條件的勞務(wù)人員，并與這些聘用人員簽訂勞動合同，然后再將這些聘用人員派遣到用人單位承擔(dān)相關(guān)工作事項的用工方式。

根據(jù)勞動合同法第六十六條的規(guī)定，勞動合同用工是我國企業(yè)的基本用工形式。勞務(wù)派遣用工是補充形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施。勞務(wù)派遣人員雖然只承擔(dān)臨時性、輔助性或者替代性的工作事項，但其本質(zhì)仍然是用工，這與政府購買服務(wù)的本質(zhì)是服務(wù)有著明顯的區(qū)別。因此，辨別政府購買服務(wù)項目和勞務(wù)派遣式用工的方法，就是看采購內(nèi)容（采購需求）是服務(wù)還是人員，只要采購文件規(guī)定或變相規(guī)定了人員數(shù)量、崗位要求和工資標(biāo)準(zhǔn)，并且費用支付主要是根據(jù)人員數(shù)量和工資標(biāo)準(zhǔn)來確定，而不是根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用，就屬于勞務(wù)派遣式用工。

對于事業(yè)單位來說，通過勞務(wù)派遣用工方式解決人員不足，無論其采取什么方式和程序，本質(zhì)上都屬于用工或變相用工，是《辦法》明確禁止的。《關(guān)于做好2022年政府購買服務(wù)改革重點工作的通知》也明確規(guī)定：“嚴(yán)禁借政府購買服務(wù)名義變相舉債融資或用工。”

關(guān)于設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)問題

筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，一些以人力資源為主的購買服務(wù)項目，如，物業(yè)管理、公共場所保潔、綠化養(yǎng)護和保安服務(wù)等項目，在實施政府采購時，采購人或采購代理機構(gòu)出于防止供應(yīng)商低價或惡意低價成交的考慮，往往會將最低工資標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為限制條件，即投標(biāo)報價低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的視為無效投標(biāo)。如有質(zhì)疑，采購人或采購代理機構(gòu)會冠冕堂皇地以執(zhí)行國家工資政策標(biāo)準(zhǔn)，保障職工合法權(quán)利為由進行答復(fù)。

設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)的做法，本質(zhì)上是將政府購買服務(wù)與勞務(wù)派遣式用工相混淆，屬于變相設(shè)定最低限價。

一是政府購買服務(wù)購買的是服務(wù)，而不是勞務(wù)派遣的勞務(wù)和用工。費用支出是根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素來確定，而不是按照現(xiàn)場服務(wù)人員數(shù)量和工資標(biāo)準(zhǔn)來確定，也就是說，政府購買服務(wù)項目同其他貨物、工程項目一樣，都是按照量價對等關(guān)系確定成交價款的，成交價款與供應(yīng)商的人員工資沒有直接對應(yīng)關(guān)系。供應(yīng)商內(nèi)部人員工資多少，完全由供應(yīng)商根據(jù)經(jīng)營狀況自主決定，是否違反國家最低工資標(biāo)準(zhǔn)，由勞動執(zhí)法部門監(jiān)督，與政府購買服務(wù)項目沒有任何關(guān)系。以落實國家工資政策為由設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，實際上成了變相的勞務(wù)派遣用工。

二是根據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第十二條“不得設(shè)定最低限價”的規(guī)定，以人力資源為主的政府購買服務(wù)項目，人力資源成本是購買服務(wù)費用的主要構(gòu)成部分，設(shè)定最低工資標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于變相設(shè)定了最低限價，違反了相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于是否適用最低評標(biāo)價法的問題

政府采購法實施條例第三十四條規(guī)定：“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價法。”《政府采購需求管理辦法》第十九條規(guī)定：“采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項目，如，通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價方式采購，以價格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價或者固定單價的定價方式。”

公共場所的物業(yè)管理（包括保潔、保安、綠化養(yǎng)護等）項目是否屬于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)項目？通過瀏覽這些項目的采購文件發(fā)現(xiàn)，這些項目的采購文件均對服務(wù)要求和服務(wù)質(zhì)量作了詳細規(guī)定，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)也作了細化。對于不同的物業(yè)管理項目（尤其是居民小區(qū)的物業(yè)管理）而言，可能存在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求高低不一的問題，但對于同一個物業(yè)管理項目來說，無論對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求是高還是低，一旦確定下來，標(biāo)準(zhǔn)就是統(tǒng)一的，只要供應(yīng)商按照采購文件或合同約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，或者采購人能夠按照規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督供應(yīng)商履約服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量是能夠達到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求的。因此，物業(yè)管理等項目屬于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)項目，應(yīng)按規(guī)定采用最低評標(biāo)價法。（這一問題在實踐中存在爭議，本文不再贅述。）

實際工作中，采購人不愿采用最低評標(biāo)價法，主要原因是擔(dān)心低價成交影響服務(wù)質(zhì)量。另外，由于綜合評分法存在主觀評價因素，不排除個別采購人或采購代理機構(gòu)通過綜合評分法左右采購結(jié)果。解決低價成交影響服務(wù)質(zhì)量的辦法：一是采購文件編制時要明確和細化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，二是采購評審時要嚴(yán)格按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)審查供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)情況，三是合同履行時嚴(yán)格按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)監(jiān)督供應(yīng)商履約。防止人為左右采購結(jié)果和暗箱操作的最有效辦法，就是切斷主觀和人為干擾因素。筆者通過瀏覽已實施的政府購買服務(wù)項目發(fā)現(xiàn)，很多項目采取了最低評標(biāo)價法，值得借鑒。

關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)項目是否適用綜合評分法的問題

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)項目采用綜合評分法時，價格分值的設(shè)定一般不會超過30%，剩下的70%需要挖掘更多的考察指標(biāo)才能填充。在服務(wù)要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)已經(jīng)明確的前提下，除了可勉強將供應(yīng)商的經(jīng)驗?zāi)芰ΓI(yè)績）設(shè)定為評審因素外（因該指標(biāo)不是服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)，分值設(shè)定不宜過高），很難再將其他考察指標(biāo)設(shè)定為評審因素。因為無論供應(yīng)商采取什么樣的服務(wù)方案、服務(wù)方法、保障措施，或者投入多大的人力物力成本，最終要看服務(wù)結(jié)果能否達到已規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。

例如，保潔服務(wù)項目將人員配備數(shù)量設(shè)定為評審因素，在現(xiàn)代化技術(shù)裝備應(yīng)用日益廣泛的背景下，人員配備數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量已經(jīng)沒有必然關(guān)系，一個供應(yīng)商配備10名保潔人員和另一個供應(yīng)商配備一臺現(xiàn)代化智能清掃工具，怎能評價出孰優(yōu)孰劣？有些項目將質(zhì)量、環(huán)境、健康等管理體系認(rèn)證設(shè)定為評審因素，這些證明材料不但與服務(wù)質(zhì)量沒有直接相關(guān)性（有證的不一定能服務(wù)好，沒有證的不一定服務(wù)不好），還涉嫌違反《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的規(guī)定，構(gòu)成對中小企業(yè)實行差別待遇和歧視待遇。至于將技術(shù)服務(wù)方案、服務(wù)保障措施、合理化建議等指標(biāo)設(shè)定為評審因素，更是形同虛設(shè)。這些紙上談兵的方案、措施、建議等內(nèi)容不但與服務(wù)質(zhì)量沒有直接聯(lián)系，而且由于沒有具體的評價標(biāo)準(zhǔn)和量化指標(biāo)，只能靠評審專家主觀評價打分，既違反政府采購法實施條例的規(guī)定，也為暗箱操作留下了空間。因此，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)項目應(yīng)摒棄綜合評分法，大膽采用最低評標(biāo)價法，以達到節(jié)約資金和防止左右采購結(jié)果的目的。

（作者單位：山東省濰坊市財政局）

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