軍隊采購如何用好質量優先法

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軍隊采購如何用好質量優先法

■ 劉寧波 賴登凌 李淑文

軍委后勤保障部發布《軍隊物資服務采購評審管理暫行辦法》，明確設立質量優先評審方法，從政策層面回應破解當前采購評審面臨的現實問題，但目前還存在不會用、不敢用等矛盾顧慮。本文從認識質量優先法的重要意義入手，分析其適用條件，并提出措施意見，以期把政策用好用足，更好地服務部隊建設。

科學認識質量優先法的重要意義

一是采為所需的政策回應。針對當前采購工作中存在的低價低質無序競爭和高價低質風險隱患等方面的問題，立足服務保障打贏、堅持軍事效益為本、突出質量優先目標，軍委后勤保障部發布《軍隊物資服務采購評審管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確設立質量優先評審方法，采取先組織商務、技術評審，淘汰技術排名靠后的供應商，再對排名靠前的供應商進行價格評審，綜合評定中標供應商。《辦法》通過對質量、價格的雙維度協同控制，將質量導向貫穿全程，注重物有所值、采為所需，推動軍隊采購從“拼價格”向“比質量、優服務”轉變，助力提升采購結果滿意度，確保軍隊建設質量效益，從政策層面回應了現實矛盾和官兵關切。

二是不斷探索的提煉規范。《辦法》的制定經歷了全軍各級采購管理部門、采購機構和采購單位的反復摸索、大膽試驗。一方面，推行商務技術指標橫向比對，按“排名第一的得標準分，其他依次遞減一定比例，第X名以后不得分，沒有的或不響應的均不得分”賦分，“第X名以后不得分”和“沒有的或不響應的均不得分”可以分別看做質量優先法“按規定名次”和“按達到合格分”劃定供應商進入綜合評定環節的雛形。另一方面，試行“非★技術指標負偏離滿X項按無效投標處理或技術指標總分值按0分計算”，實際上從操作層面剔除了技術服務較差或排名靠后的供應商。上述探索取得了一定成果，積累了不少經驗，但也存在標準不統一、依據不充分等客觀矛盾，而《辦法》匯集既有成果，精準提煉規范，將實踐證明科學可行的做法納入政策制度予以固化標準化。

深入了解質量優先法的適用條件

《辦法》明確，“對技術復雜、專業性強、質量要求高且供應商響應數量充足的項目，采用質量優先法評審。”在實際工作中，采購單位往往強調高質量要求等而忽視了供應商響應數量充足的前提條件，造成質量優先法較難實現預期效果的局面。對此，筆者從幾類典型案例回顧分析質量優先法的適用條件及關鍵要義。

一是供應商響應數量不夠充足。某設備采購項目，采用質量優先法評審，“按達到合格分”劃定供應商進入綜合評定環節范圍，實際僅A、B、C3個品牌現場投標。因C品牌的投標供應商技術得分未達到合格分被淘汰，剩余供應商不足3家，故該項目按廢標處理。由此可見，“按規定名次”劃定范圍，若原本供應商只有3家，那么質量優先法在上述情形下則失去了應有之義。

二是供應商響應數量充足但存在代差。某艙體采購項目，采用質量優先法評審，“按規定名次”劃定范圍。實際有A、B、C、D、E、F共6個品牌現場投標，報價分別為120萬、130萬、140萬、150萬、205萬、210萬（假設報價合理，即技術優劣與報價高低成正比，下同），取前4名。因價格分差過大，最終D品牌中標。筆者分析該項目，若按“達到合格分”劃定范圍，納入A、B、C、D，則E、F中標可能性不大；排除A、B、C、D，則可能廢標。究其原因，6個品牌看似為同一產品，但因E與F品牌迭代更新，其性能成本均大幅提升，實際上已不再是同一產品，造成供應商響應數量充足的假象。

三是供應商響應數量充足但優質產品數量比較有限。某氧艙采購項目，分2批次組織，均采用質量優先法評審，“按規定名次”劃定范圍。第1批次共A、B、C、D、E、F6個品牌現場投標，報價（單價）分別為4.9萬、5.2萬、13萬、13.3萬、14.1萬、14.6萬，取前4名，最終D品牌中標。第2批次共A、B、D、E、F5個品牌現場投標，報價同第1批次，取前4名，最終B品牌中標。可能有人疑問：為什么第1批次很好地實現了采優目標，而第2批次卻未成功？筆者分析認為，這區別在于C品牌未參加遞補納入了B品牌，故類似上述項目“按達到合格分”劃定范圍可能更為科學。

用好用足質量優先法的措施意見

加強市場調查，摸清產品供應現狀。《軍隊物資服務集中采購需求管理暫行辦法》明確采購單位對需求管理負主體責任，組織開展采購計劃編報、執行和需求編制、審查、對接、監管等工作，對需求的合法性、合規性、合理性負責。市場調查作為采購需求編制的基礎和源頭，重在弄清自己要什么、市場有什么、質量優劣及價格高低分布情況等。從上述幾類典型案例中不難發現，質量優先法適用供應商響應數量充足且同質化產品競爭較為充分的項目。那么，擬用質量優先法的項目就必須摸清市場供應是否充足、所謂標的產品是否存在代差、決定質量優劣的關鍵參數有哪些以及如何界定。

把握特點規律，合理確定優先模式。《辦法》明確，“質量優先法按照下列程序組織：（一）投標截止時間后，對不包含報價的部分進行開標；（二）在商務、技術評審后，現場宣布商務、技術得分和技術排名，公布技術得分達到合格分或者規定名次的供應商；（三）對技術得分達到合格分或者規定名次供應商的報價部分進行開標，按照商務、技術和價格總得分由高到低排序，并推薦預中標供應商。”結合上述案例，筆者認為，兩種優先模式在很大程度上決定了項目的成敗。針對市場供應、優質產品數量均比較充足的項目，可適用“按規定名次”或“按達到合格分”劃定范圍。針對市場供應充足但優質產品數量較為有限的項目，可適用“按達到合格分”劃定范圍。同時，針對特殊情形，可探索試行優先模式后定規則，即不提前確定優先模式，但明確優先模式自動選用規則，根據資格性符合性審查通過的供應商數量和商務技術評分分布區間，激活并套用相應的優先模式，最大限度地發揮質量優先法的政策優勢，以實現更優采購目標。

圍繞規律模式，科學設置評審分值。“按達到合格分”劃定范圍：一方面，防止分值偏高或偏低，偏高可能導致進入后續綜合評定范圍的供應商數量不足，而偏低可能造成一些質量服務一般的供應商混入優先范圍；另一方面，分值設置應與合格分劃定匹配，既然選用質量優先法，分值設置首先必須能拉開不同質量服務標準間的分差，再結合采購單位認可的優質標準，精準劃定合格分。“按規定名次”劃定范圍：一方面，防止規定名次過多或過少，過多可能導致質量服務一般的供應商混入優先范圍，而過少則可能造成進入后續范圍的供應商數量不足或實際上排斥潛在供應商的情形；另一方面，分值設置應有別于“按達到合格分”模式，基于不同的前提條件和市場供應能力，分差不宜拉得過大，實現“領先”而非“秒殺”，真正讓進入優先范圍的供應商機會相對均等，避免優先流于形式。

突出風險防范，嚴防略優假優暴利。從實操層面上看，質量優先法最大的風險隱患是容易滋生不良供應商賺取不合理利潤甚至暴利的情形。質量優先法為實現采優目標，實際上是排除了部分供應商，變公開競爭為有限競爭。若技術指標設置不合理、評審分值設定不科學、佐證方式說明不準確，則極易出現質量服務標準只優了一點而分差拉開一大截、同樣的產品不同供應商投標技術得分有高有低等不合理現象。為防止質量優先變成“標書優先”、采優變成“采貴”，筆者認為，一是立足產品本身，突出誠信承諾，減少復雜佐證，變“標書證明”為“驗證后置”，真正打破“產品好不好主要看投標書做得好不好”的怪圈。二是執行強制審價，即凡采用質量優先法的項目，一律執行審價結算，堵塞漏洞，控制風險，解決采購單位、采購機構采用質量優先法的后顧之憂，提高一線人員大膽采用的積極性。三是加強抽查懲處力度，對采用質量優先法項目的中標供應商，強調履約效能是否真優、利潤空間是否合理、誠信承諾是否真實等，由上級采購管理部門適時組織抽查考評，獎優罰劣并計入供應商誠信檔案，抄告采購單位、采購機構并分析研討，助力優化質量優先法實施方案及風險防范措施辦法。

探索深層優先，全面實施評定分離。《辦法》提出評定分離實施程序，明確采購單位經研究評估后，可在評審委員會推薦的預中標供應商名單中，遴選確定中標排名非第一名的為中標供應商；明確評定分離實行目錄清單管理制度，為下步試點探索預留接口。質量優先法雖然取得了重大進步，但對于一些技術復雜或較為小眾的項目，仍然較難克服“一本標書定勝負”的弊端。筆者建議，借鑒定價采優等最新試點探索成果，注重質量比測、官兵評價，全面實施評定分離，第一階段由采購機構“紙面”評優，第二階段由采購單位“現場”定優，主要采取實物展示演示、技術檢驗測試、官兵試用評價等方式，真正選出單位需要、官兵滿意的優質產品。

（作者單位：新疆軍區保障部采購服務站）

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