公物倉建設或將對政府采購監管提出更高要求

【探討與爭鳴】

公物倉建設或將對政府采購監管提出更高要求

■ 張澤明

2022年，財政部印發了《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號，以下簡稱《指導意見》），鼓勵有條件的縣級以上財政部門牽頭建立公物倉。行政事業單位在配置資產時，應首先考慮從公物倉調劑解決，節約財政資金，優化資源配置。筆者認為，按照《指導意見》，采購單位在制定政府采購需求時應將公物倉的配置情況考慮在內，使合同履約后期階段的資產管理與政府采購結合得更緊密，但這同時對政府采購監管提出了更高要求。

公物倉的概念及應用現狀

自2021年4月1日起，《行政事業性國有資產管理條例》（國務院令第738號）正式施行。該條例第十一條規定，各部門及其所屬單位應當優先通過調劑方式配置資產；不能調劑的，可以采用購置、建設、租用等方式。筆者認為，該規定促使政府采購在需求提出階段就要關注資產是否可以通過共享調劑的方式來解決，而這個共享調劑的重要載體之一就是公物倉。

公物倉最初是為了規范管理罰沒物資而設立的。隨著實踐發展，公物倉也逐漸用于對黨政機關舉辦大型政務活動、新增機構和臨時機構等物資設備的統一管理。簡單來說，公物倉是為了實現將所有罰沒、閑置、可循環使用的資產進行集中統一管理而生的。

我國公物倉實踐大致起源于1996年底深圳市財政部門組建的政府罰沒物資公物倉。1998年5月，修正后的《深圳經濟特區財產拍賣條例》提到了公物倉建設，這是公物倉一詞首次出現在地方性法規中。

2005年以來，各地紛紛出臺公物倉的管理辦法。例如，無錫、石家莊、青島、成都、西安、濟南等地以暫行管理辦法的形式，對公物倉進行了規范管理。

隨后，公物倉的管理范圍也在不斷擴大，包括罰沒資產，使用財政性專項資金一次性安排的大型會議、展覽、典禮、突擊性工作等所添置的公物，政府臨時性機構撤銷后的所有資產，合并單位的多余資產，行政事業單位閑置的固定資產。

2015年以后，公物倉進入信息化管理階段，將實體公物倉與資產信息平臺結合逐漸成為趨勢，更出現了虛擬公物倉的概念。

在虛擬公物倉模式下，資產登記錄入公物倉信息管理平臺，而實物資產不再集中進入實體公物倉，而由原部門單位繼續保管。這樣虛擬公物倉既實現了將各部門閑置、低效運轉、可重復使用的資產進行統一管理、修復利用、調劑共享，也避免了資產集中進入實體公物倉帶來的物流、倉儲等壓力。

2020年5月，國家機關事務管理局印發了《關于開展中央行政事業單位政府公物倉試點工作的通知》。自此，全國的公物倉建設明顯加速，公物倉盤活資產的模式得到了廣泛推廣。公物倉信息系統與其他系統的互聯互通也愈加完善。比如，杭州市將公物倉系統與浙政釘平臺連接，嵌入到數字政府建設之中。

公物倉的引入

將拓展政府采購監管維度

今年2月15日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》，明確要求財政部門要加強對行政事業性國有資產管理規章制度、政府采購制度實施情況的監督，保障國有資產安全完整，規范政府采購行為。筆者認為，公物倉處于資產管理與采購管理閉環的連接點，為政府采購監管增添了新內容。

一是給采購需求管理階段增加了監管內容。《指導意見》明確要求行政事業單位在配置資產時，應首先考慮從公物倉調劑解決。如此一來，采購人在確定采購需求時，首先應檢索公物倉中資產是否可以滿足要求，即增添對公物倉進行檢索的相關說明，當未發現可用資產時才能新增采購。

對于財政部門來說，按照《政府采購需求管理辦法》第三十五條的規定，財政部門應當將采購人需求管理作為政府采購活動監督檢查的重要內容，不定期開展監督檢查工作。由于該辦法第三十條規定，采購單位應對采購需求進行一般性審查，審查內容包括采購需求是否符合預算、資產、財務等管理制度規定。因此，財政部門需要監督好采購單位內部是否進行了一般性審查、是否審查了在采購需求確定時對公物倉中的資產情況進行查詢。

二是給政府采購在線監管提出了新要求。5月24日，財政部內部控制委員會召開會議，要求積極推動內控信息化建設，將內控機制融入業務流程。這既是財政部門的自我要求，也是財會監督的方向。由于公物倉已發展到線上系統管理階段，如何實現公物倉信息系統與政府采購監管系統的對接，方便監督采購人是否優先選用了公物倉中的資產，可能是未來采購監管需要考慮的問題。

三是公物倉自身建設。按照公物倉目前的發展現狀，公物倉不僅要保管資產，而且還要提供服務保障，即拓展與物資相關聯的采購、調劑、配送、維修、安裝、檔案等全流程、一站式服務。如果公物倉需要提供上述保障職能，則需要采購第三方服務。如此一來，對公物倉自身建設也要進行政府采購監管。

多措并舉做好公物倉試點

帶來的政府采購監管變革

一是實施一體化監管。目前，各地公物倉一般由機關事務管理部門負責，對接的是財政部門內部的國有資產管理職能機構。而公物倉的發展，要求相關部門內部負責政府采購監管的機構也要了解公物倉的相關信息。這就需要相關部門做好內部職能的分工，打通體系內的連接，防止內部畫地為牢，溝通不暢。

具體來說，相關部門內部國有資產監管職能機構負責對公物倉的國有資產進行監管，政府采購監管機構需要了解公物倉內資產的具體配置信息（如品目、數量），防止采購單位出現不優先使用公物倉內資產而新增采購的情況。

二是實施信息化監管。適時將公物倉管理系統的數據與財政一體化系統共享，提升政府采購監管的維度與廣度，是下一步繼續強化政府采購監管的一個考慮選項。財政部門只有真正掌握了公物倉管理的數據，才能進一步落實對各采購人的監管，也為公物倉得到優先使用提供監管保障。

由于各地公物倉信息系統建設進度不一，可以借著資產管理業務融入財政一體化系統的“東風”，推動公物倉信息系統接入或數據共享給財政一體化系統。比如，2022年12月發布的《貴州省行政事業性國有資產管理辦法》第五十五條規定，要求全省各級財政部門應加快推進資產管理業務融入預算管理一體化系統建設，推行資產管理網上辦理，實現資產與預算、財務、政府采購、收入等管理業務的融合與銜接。這就為公物倉系統融入打下了較好的基礎。

由于公物倉管理涉及資產管理職能，有必要推動公物倉管理系統數據標準化，進一步降低數據共享或系統對接的難度。比如，2023年2月16日，國家標準化管理委員會發布的《固定資產等資產基礎分類與代碼》國家標準（GB/T 14885-2022），由財政部資產管理司組織修訂。為滿足資產管理與政府采購銜接的需要，該標準新增了“物資”門類。同時，該標準按照預算管理一體化統一編碼體系要求，統一固定資產、無形資產分類代碼與政府采購品目編碼規則，貫通資產管理、預算編制、預算執行、政府采購等環節。那么如何推動公物倉在管理和信息系統集成上盡快落實好前述標準，將是公物倉管理系統實現共享對接的重要方向。

三是實施制度化監管。相關部門要及時建章立制，細化監管環節，將采購前需優先使用公物倉內資產作為采購人需求調查的有機組成部分明文確立下來。同時，引導采購單位進行內控制度建設，進一步完善采購單位通過對采購需求進行一般性審查，及時糾正新增采購未優先使用公物倉資產的問題，織密政府采購監管網絡。對于公物倉自身的新增采購，要結合資產配置情況進行常規監管。

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