如何更好拓寬政府采購供應(yīng)商的救濟(jì)途徑

【探討與爭鳴】

如何更好拓寬政府采購供應(yīng)商的救濟(jì)途徑

■ 姜薇

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）已頒布20多年，見證著我國政府采購制度從青澀走向成熟。但隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府采購監(jiān)督管理工作不斷迎來新的挑戰(zhàn)，尤其是當(dāng)評審過程、評審結(jié)果被質(zhì)疑投訴時，如何更好地保護(hù)政府采購當(dāng)事人尤其是供應(yīng)商的合法權(quán)益，減輕供應(yīng)商的負(fù)擔(dān)，拓寬供應(yīng)商的救濟(jì)途徑，亦是亟待解決的問題之一。本文通過整理我國現(xiàn)行政府采購規(guī)則中對被侵害供應(yīng)商實現(xiàn)救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定，對“重新開展采購活動”和“重新評審”兩種方式進(jìn)行比較，試圖分析論述“重新評審”規(guī)則的可行性及優(yōu)勢，以便財政部門更好地發(fā)揮行政裁決和監(jiān)督管理職責(zé)，保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

供應(yīng)商合法權(quán)益被侵害時的法律救濟(jì)和處理困境

概括來說，侵害供應(yīng)商合法權(quán)益的情況大多出現(xiàn)在評審過程中，部分采購人或代理機(jī)構(gòu)出于種種目的對有較強競爭力的供應(yīng)商實施不公正對待，以期實現(xiàn)非法目的。雖然法律已經(jīng)規(guī)定了救濟(jì)途徑，賦予供應(yīng)商依法提出質(zhì)疑、投訴的權(quán)利，但現(xiàn)有的政策法規(guī)都不同程度地存在一些疏漏，無法全面保障供應(yīng)商的權(quán)益。

——錯誤認(rèn)定供應(yīng)商資格。

當(dāng)非采購人意向的供應(yīng)商以優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務(wù)和最低的價格出現(xiàn)在評審環(huán)節(jié)時，少數(shù)采購人、代理機(jī)構(gòu)或評審專家會在資格性審查上對供應(yīng)商作出極為嚴(yán)苛的評審。比如，以供應(yīng)商“信用中國”截圖不完整、法定代表人簽字蓋章不清晰、授權(quán)書不明確等瑕疵作為無效投標(biāo)的理由，認(rèn)定供應(yīng)商未按采購文件投標(biāo)響應(yīng)，不具備采購文件規(guī)定的資格要求，致使該供應(yīng)商被認(rèn)定為投標(biāo)響應(yīng)無效進(jìn)而喪失中標(biāo)或二輪報價的機(jī)會。又或者通過嚴(yán)格的資格性審查，減少合格供應(yīng)商的數(shù)量，導(dǎo)致實質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足3家，進(jìn)而廢標(biāo)重招，侵害最有希望中標(biāo)的供應(yīng)商的權(quán)益。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）明確規(guī)定，對采購過程或采購結(jié)果提出的質(zhì)疑、投訴，如果質(zhì)疑、投訴成立，當(dāng)合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)依法另行確定；否則應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動。

可評審一旦結(jié)束，因錯誤認(rèn)定資格而投標(biāo)響應(yīng)無效的供應(yīng)商就已經(jīng)喪失了參與本次評審的資格。即使質(zhì)疑、投訴成立，該供應(yīng)商也不可能被確定為中標(biāo)、成交供應(yīng)商，這是因為其沒有進(jìn)入符合性審查和評分等環(huán)節(jié)。

筆者認(rèn)為，缺少了“重新評審”這一救濟(jì)路徑，無論是另行確定供應(yīng)商還是重新開展采購活動，原本有望中標(biāo)的供應(yīng)商都已成為“陪跑者”。即使重新開展采購活動，也要投入大量的時間和成本，甚至因標(biāo)的的暴露喪失投標(biāo)優(yōu)勢。可見缺少“重新評審”這一規(guī)定，會導(dǎo)致因錯誤認(rèn)定資格而投標(biāo)響應(yīng)無效的供應(yīng)商在參與投標(biāo)的合法權(quán)益和期待利益無法得到保障。

——錯誤認(rèn)定供應(yīng)商評分。

除了錯誤認(rèn)定資格，少數(shù)評審專家還有可能在采購人代表的授意下故意降低部分供應(yīng)商的評分，以確保采購人意向的供應(yīng)商能夠中標(biāo)成交。比如，對技術(shù)參數(shù)或服務(wù)內(nèi)容作出錯誤的認(rèn)定、減少業(yè)績的數(shù)量計算等，使原本排名第一的供應(yīng)商得分減少，從而喪失中標(biāo)、成交的可能性。

如果供應(yīng)商針對打分不公正提出的質(zhì)疑、投訴成立，則按照94號令的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，即應(yīng)當(dāng)按糾正后的分?jǐn)?shù)確定排名第一的供應(yīng)商為成交供應(yīng)商，否則責(zé)令重新開展采購活動。而如果發(fā)現(xiàn)在評審過程中出現(xiàn)了影響采購公正的違法違規(guī)行為的，則應(yīng)按《政府采購法》第三十六條予以廢標(biāo)。

除了94號令規(guī)定的“另行確定”和“重新開展”兩種方式外，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十四條還提出了“重新評審”這一解決方案，即投標(biāo)人對出現(xiàn)分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分不一致、經(jīng)評標(biāo)委員會認(rèn)定評分畸高或畸低情形提出質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)可以組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審，重新評審改變評標(biāo)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)書面報告本級財政部門。

因為前述規(guī)定采用列舉式的說明，所以“重新評審”的情形過少。而在實踐中，更多的情況是評審錯誤，而這又不屬于可以“重新評審”的四種情形范圍。財政部門在處理投訴時僅針對投訴內(nèi)容進(jìn)行處理，加之專業(yè)所限，審查往往不涉及評審的全部內(nèi)容，僅憑對投訴事項的審查而另行確定成交供應(yīng)商往往會引發(fā)新的質(zhì)疑與投訴，而評審錯誤又常伴有影響采購公正的違法違規(guī)行為這一情形，因此，無論是投訴裁決還是監(jiān)督檢查，財政部門也常因種種原因難以做出最準(zhǔn)確的裁決，又因無法找到更恰當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，導(dǎo)致廢標(biāo)重新開展采購活動成為最保險的裁決。

“重新開展采購活動”的弊端

通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定和實踐中出現(xiàn)的問題，筆者發(fā)現(xiàn)，救濟(jì)供應(yīng)商最常用的方法便是重新開展采購活動，而這種方法往往存在著一定弊端。

一是供應(yīng)商喪失了本次中標(biāo)、成交機(jī)會。被排斥或歧視的供應(yīng)商往往是本次采購中最具競爭力的參與者，無論是被錯誤地認(rèn)定為投標(biāo)響應(yīng)無效，還是因供應(yīng)商數(shù)量不足3家廢標(biāo)，該供應(yīng)商都會因此喪失此次參與的機(jī)會。即使后期提出的質(zhì)疑、投訴成立，采購活動也無法回轉(zhuǎn)至原評審環(huán)節(jié)，無效投標(biāo)響應(yīng)的供應(yīng)商無法進(jìn)入符合性審查和第二輪報價環(huán)節(jié)。即使重新開展采購活動，原先被侵害的供應(yīng)商也可能因為在第一次競爭時暴露標(biāo)的而不再享有優(yōu)勢。

二是期待利益的喪失。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)賦予了供應(yīng)商提起訴訟的權(quán)利，可責(zé)任人承擔(dān)的賠償責(zé)任并不包括期待利益。按照《中華人民共和國民法典》第五百八十四條規(guī)定，期待利益包括在合同履行后可以獲得的利益、因違約而導(dǎo)致的現(xiàn)有財產(chǎn)的減損滅失和費用的支出，但對中標(biāo)、成交希望最大的供應(yīng)商來說，錯誤評審不僅會形成投標(biāo)過程中的損失，而且還會導(dǎo)致其喪失本次項目盈利的機(jī)會，僅針對前期的支出費用要求追償，客觀上無法實現(xiàn)對供應(yīng)商利益的最大保護(hù)。

三是可能導(dǎo)致供應(yīng)商對政府采購制度喪失信心。如果無法有針對性地解決供應(yīng)商的現(xiàn)實困境，以廢標(biāo)后重新開展采購活動作為折中的救濟(jì)手段，則會導(dǎo)致供應(yīng)商對政府采購制度喪失信心，進(jìn)而造成監(jiān)管部門公信力的下降。

“重新評審”的可能性

《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定，“評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認(rèn)定評分畸高或畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評審委員會應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場修改評審結(jié)果，并在評審報告中明確記載。”雖然該規(guī)定僅針對在評審過程中出現(xiàn)的情形，并不涉及在評審結(jié)束后的質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)，但對“資格性檢查認(rèn)定錯誤”可以進(jìn)行重新評審的方式很有實踐意義。如果在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)可以更多地采用“重新評審”這一方法，可以讓錯失資格的供應(yīng)商參與到原先的評審當(dāng)中，就可以最大程度地保障供應(yīng)商在本次評審中的優(yōu)勢。

要確?！爸匦略u審”這一規(guī)則既保障供應(yīng)商的合法權(quán)益，又實現(xiàn)公平公正，就需要明確“重新評審”的范圍。因為現(xiàn)行法律法規(guī)采用的是列舉式的表述，所以無法涵蓋政府采購活動中紛繁復(fù)雜的情況。筆者認(rèn)為，如果可以在法律法規(guī)中更多地增加“重新評審”機(jī)制，在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)通過重新組織評審委員會對原投標(biāo)響應(yīng)文件進(jìn)行再次審查，則能最大程度地節(jié)省時間、保障供應(yīng)商每一次投標(biāo)機(jī)會，解決質(zhì)疑、投訴項目執(zhí)行周期過長的困境，有效地提升供應(yīng)商對政府采購制度的信心，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

（作者單位：青海省財政廳采購監(jiān)督管理處）

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