申蔓飛：兩級架構管理下如何準確定位

申蔓飛：兩級架構管理下如何準確定位

——“十一五”貴州國稅系統政府采購執行情況調研

“省局—市（州、地）局”兩級架構管理模式帶來的采購效率普遍下降的矛盾日益凸顯，基層對提高采購效率的要求越來越強烈。

國稅系統政府采購工作從2005年歸口財務部門以來，圍繞改革目標做了大量艱苦細致的工作。但成效如何、問題何在、下一步的方向何在？帶著這些問題和困惑，我們對“十一五”貴州國稅系統政府采購工作的開展情況和“十二五”工作規劃進行了反思和探討。

不斷夯實基礎工作

一是采購規模穩中有升，采購集中度不斷提高。“十一五”期間，貴州省國稅系統累計采購28361萬元，采購范圍不斷拓展，其中貨物占55%，服務占17%，工程28%。采購權集中在省、市（州、地）局，其中省局集中了車輛、保險和服務器等采購。

二是采購制度和內部管理不斷完善。省局相繼制定出臺了政府采購管理實施辦法、工作流程、檔案管理、協議供貨、家具采購等制度辦法，形成了一套完整的內部管理制度體系。

三是采購程序和運行機制不斷規范。從內部監督和審計各部門反饋的情況看，各級國稅機關政府采購工作基本做到程序規范、結果公開。“三位一體”的運行機制發揮了積極作用。

四是采購隊伍能力和素質得到提升。積極開展政府采購法律和業務培訓，人員普遍輪訓了2遍。通過治理商業賄賂、采購執行情況專項檢查、內控機制建設等建立了反腐倡廉長效機制，人員的廉潔自律意識明顯增強。

問題不容忽視

在調研過程中，基層單位對政府采購工作的不滿意，概括起來是“繁、難、低”：所謂“繁”，基層單位反映，一是制度要求過多顯得繁瑣，二是程序繁瑣，三是內部管理環節多。

所謂“難”， 一是采購目錄執行難。政府集中采購目錄由總局選擇性做公開招標，對下實行協議供貨。目錄中總局未做公開招標的項目由各省組織集中采購，但是由于一些項目如汽車加油、汽車維修、印刷、會議、物管等屬地性較強，省局集中采購的難度很大，而不集中又存在管理風險，因此目錄執行處于兩難境地。二是專家抽取難。市（州、地）級專家庫不健全，一些項目采購需到省城抽取專家，縣級專家更是屈指可數。三是基層售后服務難。受地理位置偏、采購量小等因素影響，服務商的積極性不高，經常出現售后服務成本高、效率低、服務差等投訴問題。四是供應商管理難。供應商有一套完整的政府采購供貨、維護和管理制度，但采購方對供應商及其供貨方行為的約束僅依靠合同，缺乏全面、系統的監管制度。

所謂“低”，一是預算約束力和執行率低。“十一五”期間，貴州省政府采購預算（含工程）的平均執行率為40.30 %，遠低于同期全國平均水平。特別是工程項目，有預算不執行或執行不到位的現象較突出。二是政府采購效率仍較低。如汽車采購，從辦理控購手續到車輛交付使用，需長達數月。

上述問題的存在，主要有幾個方面的原因：在制度要求層面上，一是政府采購預算編制要求的準確性與預算收入不確定性的矛盾。中央單位的預算收入來源由中央和地方收入組成，地方收入不穩定、不確定的特點導致各級預算單位在編制政府采購預算時，往往寬打窄用，爭盤子，政府采購預算在編制環節就出現的不準確問題，在客觀上影響了政府采購預算的執行。二是政府采購制度要求和地方實際情況脫節。如在目錄制定上考慮了中央在京單位，而沒有針對垂直管理系統制定適合執行的目錄。市（州、地）和縣（區）財政部門專家庫的建設速度和財政部對專家抽取的要求客觀上存在差距。

在管理層面上，一是現行兩級架構的管理模式影響了采購效率。在現有模式下，基層單位的所有采購需求要上報市（州、地）國稅局或省局統一采購，內部流轉層級越多，采購效率越低。二是政府采購預算（計劃）和執行缺乏有效銜接，采購計劃執行不均衡，往往到年底突擊采購。

在執行層面上，政府采購服務基層的手段和方法相對缺乏，重管理輕服務。另外，組織機構不健全，采購人員能力水平、積極性在一定程度上也制約了采購工作的開展。

圍繞中心持續改進做好采購工作

“十二五”時期，貴州國稅系統將按照“改革模式、準確定位；改進方式、提高質效；強化素質、提升能力”的思路扎實抓好政府采購工作。

改革模式，準確定位。“省局—市（州、地）局”兩級架構管理模式帶來的采購效率普遍下降的矛盾日益凸顯，基層對提高采購效率的要求越來越強烈。改革管理模式，就是要取消兩級架構的模式，按照集中不集權的思路，在三級之間合理劃分采購權限，實行分類分級管理。一是合理劃分采購權限，突出采購主體地位。在政府采購目錄內的貨物和服務，總局已實行批量采購和協議供貨的，采購權限下放到縣（區）國稅局，由其直接與總局確定的供貨商簽訂合同，或在協議供貨平臺直接采購。總局未做協議供貨的，根據規模大小劃分省局和市（州、地）國稅局的權限實行協議供貨，各級自行采購。公開招標和競爭性談判項目，由省局（或市級）統一委托招標代理機構采購。二是明確劃分管理權限，突出管理職能。各級負責對下級國稅局的業務指導、監督和業務培訓，同時強化審批和備案管理，切實提高采購質效。

改進方式，提高質效。一要強化制度的落實完善。去年，我們建立了政府采購內控機制，并根據制度要求和工作需要編寫了工作手冊，實現了工作流程標準化。要組織各級財務部門學習相關制度，積極宣傳，加大制度執行力度，通過執法監察、內部審計和考核通報等方式確保制度的落實。二是實現基礎管理的精細化。要科學、準確編制政府采購預算，均衡、合理、及時執行政府采購計劃。要分類制作各類常用采購文件范本，全省統一文書使用。要嚴格執行規范的采購程序，重點環節的采購資料要保存完整、及時歸檔。三是實現管理手段科學化。要通過政府采購信息平臺的應用，實現政府采購的公開化、透明化，方便采購人實施采購活動。同時，要通過政府采購信息平臺的應用，做好信息數據的分析利用，強化日常監督。四是強化供貨商的管理。要健全完善政府采購供應商管理服務制度和運行機制，保證各級國稅局對供應商的管理做到固定化、常態化。要建立政府采購售后服務聯系制度、跟蹤評價機制等，并將評價結果作為選擇供應商的一個標準，切實將售后服務和產品入圍結合起來。要積極嘗試推行售后服務的本地化，切實解決偏遠縣（區）局服務難的問題。

強化素質，提高能力。要通過理論培訓提高政府采購政策水平，又要善于崗位練兵，從實踐中幫助采購人員提高實戰能力，培養專家型、專業型人才。（作者單位：貴州省國家稅務局財務管理處）