警惕“偷梁換柱”式交付

【實(shí)務(wù)探討】

警惕“偷梁換柱”式交付

■ 黃小潔

某高校采購(gòu)一款教學(xué)軟件，為保障數(shù)據(jù)安全，在招標(biāo)文件中明確要求系統(tǒng)采用本地化部署，部署于學(xué)校服務(wù)器。然而，在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，驗(yàn)收部門(mén)發(fā)現(xiàn)部署在校內(nèi)服務(wù)器的軟件從未啟用，用戶(hù)部門(mén)實(shí)際使用的是中標(biāo)人提供的云部署平臺(tái)。盡管中標(biāo)人稱(chēng)本地部署版本與云部署版本功能一致，采購(gòu)人仍判定驗(yàn)收不合格，并要求中標(biāo)人限期整改，將云平臺(tái)上的數(shù)據(jù)、案例等內(nèi)容導(dǎo)入本地部署的軟件，并及時(shí)更新。

背后原因

此案例揭示了軟件采購(gòu)中的一種隱蔽風(fēng)險(xiǎn)：表面合規(guī)，實(shí)際違規(guī)。中標(biāo)人提供本地部署版本以滿(mǎn)足招標(biāo)要求，實(shí)際卻引導(dǎo)用戶(hù)使用云部署版本，規(guī)避了本地化部署的成本和技術(shù)挑戰(zhàn)。這種“偷梁換柱”式的交付方式，不僅損害了采購(gòu)人的利益，埋下了數(shù)據(jù)安全隱患，而且也暴露出采購(gòu)人在軟件這類(lèi)無(wú)形資產(chǎn)管理上的漏洞。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的基本原則，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則，此案例中供應(yīng)商的行為顯然違背了誠(chéng)實(shí)信用原則。更為嚴(yán)重的是，部分用戶(hù)部門(mén)“只管用”的心態(tài)，客觀上縱容了這種違規(guī)行為，也導(dǎo)致這些無(wú)形資產(chǎn)無(wú)法得到有效管理和利用。

筆者分析，其背后的原因可能涉及以下幾個(gè)方面。

——需求調(diào)研不足，指標(biāo)定義不清。采購(gòu)需求制定可能未充分調(diào)研用戶(hù)的實(shí)際需求，或?qū)Ρ镜鼗渴鸬木唧w指標(biāo)缺乏明確的定義。雖然招標(biāo)文件寫(xiě)明本地化部署，但未能細(xì)化部署的具體要求（例如：數(shù)據(jù)存儲(chǔ)位置、系統(tǒng)維護(hù)責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等），給供應(yīng)商留下鉆空子的空間。這與《政府采購(gòu)需求管理辦法》強(qiáng)調(diào)的采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)完整、明確，避免歧義的規(guī)定不符。

——重功能輕部署，用戶(hù)引導(dǎo)失當(dāng)，無(wú)形資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄。用戶(hù)部門(mén)可能更關(guān)注軟件的功能和使用體驗(yàn)，而對(duì)部署方式的理解不足，甚至存在“只管用，不管符不符合招標(biāo)要求”的錯(cuò)誤觀念。同時(shí)，用戶(hù)部門(mén)對(duì)于軟件作為無(wú)形資產(chǎn)的意識(shí)也較為淡薄，缺乏對(duì)軟件后期維護(hù)、更新、使用的管理規(guī)劃。這種“只管用”的心態(tài)，使得用戶(hù)容易被供應(yīng)商引導(dǎo)使用更便捷的云部署版本，最終導(dǎo)致了本地化部署名存實(shí)亡。

——供應(yīng)商利益驅(qū)動(dòng)，缺乏有效約束。本地化部署通常需要更高的成本投入，中標(biāo)人可能為了降低成本、提高利潤(rùn)，而有意引導(dǎo)用戶(hù)使用云部署版本。另外，合同條款設(shè)置缺乏對(duì)部署方式的嚴(yán)格約束和明確相應(yīng)的違約責(zé)任，也使得供應(yīng)商更加肆無(wú)忌憚。筆者認(rèn)為，合同中也應(yīng)該明確軟件知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬以及使用權(quán)限，以保障采購(gòu)人的無(wú)形資產(chǎn)權(quán)益。

——監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，全過(guò)程監(jiān)管缺位，無(wú)形資產(chǎn)管理制度不健全。比如，采購(gòu)人缺乏對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程的有效監(jiān)管，特別是對(duì)軟件實(shí)際使用情況的核查，導(dǎo)致部署方式不合規(guī)的問(wèn)題直至驗(yàn)收時(shí)才得以暴露。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)提出了明確要求，但在實(shí)際操作中，筆者認(rèn)為，監(jiān)管不應(yīng)局限于驗(yàn)收階段，而應(yīng)貫穿項(xiàng)目始終。同時(shí)，采購(gòu)人自身也缺乏對(duì)軟件等無(wú)形資產(chǎn)的管理制度，沒(méi)有建立起從采購(gòu)、驗(yàn)收、使用到維護(hù)更新的全生命周期管理機(jī)制。

對(duì)策建議

為避免類(lèi)似情況發(fā)生，筆者認(rèn)為，需要構(gòu)建全流程的監(jiān)管體系，從源頭防范風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)對(duì)軟件等無(wú)形資產(chǎn)的管理。

——深入調(diào)研用戶(hù)需求，科學(xué)制定采購(gòu)方案，確定軟件部署方式及資產(chǎn)歸屬。在制定采購(gòu)需求前，應(yīng)充分調(diào)研用戶(hù)部門(mén)的實(shí)際需求和應(yīng)用場(chǎng)景，明確軟件功能和性能要求，并就部署方式與用戶(hù)充分溝通，基于數(shù)據(jù)安全、成本效益等因素綜合考慮選擇本地化部署或云部署方式。如果選擇本地化部署，則該軟件應(yīng)作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行管理；如果選擇云部署，則需明確軟件使用權(quán)的購(gòu)買(mǎi)方式，并與供應(yīng)商簽訂數(shù)據(jù)保密協(xié)議，確保數(shù)據(jù)安全。

——細(xì)化技術(shù)指標(biāo)，明確部署要求及知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬或使用權(quán)。采購(gòu)文件應(yīng)清晰、明確地規(guī)定軟件的部署方式、技術(shù)架構(gòu)、功能模塊、性能指標(biāo)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)位置、系統(tǒng)維護(hù)責(zé)任等，避免出現(xiàn)模糊或歧義內(nèi)容。如果選擇本地化部署，則尤其要對(duì)本地化部署進(jìn)行詳細(xì)定義，例如：服務(wù)器的物理位置、數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)限、運(yùn)維責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等。如果選擇云部署，則需明確軟件使用權(quán)的范圍、期限以及數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)權(quán)限等，并要求供應(yīng)商提供數(shù)據(jù)安全保障措施及承諾。

——強(qiáng)化合同約束，明確違約責(zé)任及無(wú)形資產(chǎn)管理?xiàng)l款或數(shù)據(jù)保密條款。在采購(gòu)合同中，應(yīng)明確約定軟件的部署方式、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等。如果選擇本地化部署，則合同中要加入無(wú)形資產(chǎn)管理?xiàng)l款，明確軟件維護(hù)、升級(jí)、數(shù)據(jù)遷移等責(zé)任，保障學(xué)校對(duì)軟件的長(zhǎng)期使用和管理，并明確軟件知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬以及使用權(quán)限。如果選擇云部署，則合同中應(yīng)包含數(shù)據(jù)保密條款，明確供應(yīng)商的數(shù)據(jù)安全責(zé)任和義務(wù)，約定數(shù)據(jù)泄露等情況的賠償責(zé)任，并要求供應(yīng)商定期提供數(shù)據(jù)安全報(bào)告。

——加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，開(kāi)展全流程監(jiān)督，落實(shí)無(wú)形資產(chǎn)管理制度或數(shù)據(jù)安全監(jiān)管。采購(gòu)人不僅要重視最終驗(yàn)收，而且更要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，定期檢查項(xiàng)目進(jìn)展情況，確保項(xiàng)目按照合同約定執(zhí)行。可以引入第三方監(jiān)理機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督。如果選擇本地化部署，采購(gòu)人應(yīng)建立健全無(wú)形資產(chǎn)管理制度，明確軟件等無(wú)形資產(chǎn)的入庫(kù)、使用、維護(hù)、更新、報(bào)廢等流程，并指定專(zhuān)門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)無(wú)形資產(chǎn)的管理工作。如果選擇云部署，則需加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商數(shù)據(jù)安全措施的監(jiān)管，定期審查其數(shù)據(jù)安全報(bào)告，確保數(shù)據(jù)安全。

——提高驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，注重實(shí)際使用效果及無(wú)形資產(chǎn)入庫(kù)、數(shù)據(jù)安全評(píng)估。驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注軟件的實(shí)際使用情況，核查是否按照采購(gòu)文件的要求進(jìn)行部署和使用，并對(duì)軟件功能、性能、安全性等進(jìn)行全面測(cè)試。如果選擇本地化部署，驗(yàn)收完成后，應(yīng)及時(shí)將軟件作為無(wú)形資產(chǎn)入庫(kù)，并進(jìn)行登記造冊(cè)，以便進(jìn)行后續(xù)的管理和維護(hù)。如果選擇云部署，則驗(yàn)收環(huán)節(jié)應(yīng)包含對(duì)數(shù)據(jù)安全的評(píng)估，確保供應(yīng)商的數(shù)據(jù)安全措施符合合同要求，并能夠有效保障數(shù)據(jù)安全。

引申思考

“偷梁換柱”式的交付行為損害采購(gòu)人利益、擾亂市場(chǎng)秩序，更暴露采購(gòu)單位軟件采購(gòu)及無(wú)形資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)。軟件采購(gòu)并非簡(jiǎn)單的買(mǎi)賣(mài)交易，涉及科研、數(shù)據(jù)安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等諸多方面，需要采購(gòu)人、用戶(hù)部門(mén)、供應(yīng)商以及監(jiān)管部門(mén)多方協(xié)同。

采購(gòu)人自身需強(qiáng)化主體責(zé)任，提升軟件及無(wú)形資產(chǎn)管理意識(shí)，將軟件納入無(wú)形資產(chǎn)管理體系，細(xì)化采購(gòu)、驗(yàn)收、使用、維護(hù)、更新、報(bào)廢等環(huán)節(jié)的管理流程；加強(qiáng)需求調(diào)研和指標(biāo)細(xì)化，避免“重功能輕部署”，明確部署要求、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)位置、系統(tǒng)維護(hù)責(zé)任、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬等關(guān)鍵信息；強(qiáng)化合同約束和過(guò)程監(jiān)管，確保合同有效履行。用戶(hù)部門(mén)需轉(zhuǎn)變“只管用”的錯(cuò)誤觀念，積極配合，嚴(yán)格驗(yàn)收，主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，提升自身認(rèn)知。供應(yīng)商應(yīng)恪守誠(chéng)信，嚴(yán)格遵守采購(gòu)文件要求，杜絕弄虛作假，注重技術(shù)創(chuàng)新，提升服務(wù)質(zhì)量。監(jiān)管部門(mén)需加強(qiáng)監(jiān)管力度，加大對(duì)違規(guī)行為的處罰力度，并出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)行為。筆者認(rèn)為，通過(guò)多方共同努力，構(gòu)建規(guī)范、透明、高效的軟件采購(gòu)體系，能夠有效保障采購(gòu)質(zhì)量，維護(hù)采購(gòu)人的合法權(quán)益。

   （作者單位：浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院）

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